談?wù)勅绾伟l(fā)展新時代縣級政府部門內(nèi)部審計

一、引言

上世紀(jì)80 年代初至90 年代末，在我國縣級政府職能部門只要提起內(nèi)部審計，大家都會知道它是一項常規(guī)性的經(jīng)濟監(jiān)督工作。但在此之后的十幾年中，內(nèi)部審計工作又在人們的視野中漫漫給褪去了，甚至還被許多部門嘎然叫停。其中原因是：在此十幾年當(dāng)中政府行政體制改革正在逐步深入之中，許多政府部門的職能及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)改革之需都發(fā)生了較大調(diào)整與整合，部門單位及其所屬機構(gòu)包括內(nèi)部審計機構(gòu)在內(nèi)，被撤消重組或者被合并調(diào)整的情況十分普遍。然而，自黨的十八大以來這一狀況才逐漸得到了改變。

2018 年5月23 日習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上，對國家審計體制建設(shè)提出了“要加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力……”的總體要求。為貫徹落實習(xí)總書記和中央審計委員會的總體要求與指示精神，自2019 年初開始全國各級黨委、政府已開始在同級部份職能部門或單位試行設(shè)立或恢復(fù)性成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，各內(nèi)部審計機構(gòu)也相應(yīng)就未來工作開展作出了具體的計劃與安排。

為使我國縣級政府部門內(nèi)部審計機構(gòu)在制度建設(shè)和未來工作開展上，吸收和利用好上世紀(jì)已積累的工作實踐經(jīng)驗與教訓(xùn)，本文結(jié)合武寧縣政府部門內(nèi)部審計工作發(fā)展歷程實例，談?wù)勎覈h級部門內(nèi)部審計工作應(yīng)如何實現(xiàn)新時期創(chuàng)新發(fā)展。

二、關(guān)于武寧縣政府部門內(nèi)部審計工作歷程回顧

1.總體情況較好。

（1）內(nèi)審機構(gòu)建設(shè)穩(wěn)步推進。據(jù)《武寧縣審計志》記載，在1985～2013 年29 年中，共有16 個部門或主管單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了內(nèi)部審計機構(gòu)，包括：縣人民銀行、縣農(nóng)業(yè)銀行、縣農(nóng)村信用聯(lián)社、縣地方稅務(wù)局、縣國家稅務(wù)局、縣農(nóng)牧局、縣林業(yè)局、縣教育局、縣衛(wèi)生局、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、縣糧食局、縣供銷社、縣商業(yè)局、縣二輕局、縣經(jīng)委和魯溪鎮(zhèn)等。成立部門內(nèi)部審計機構(gòu)時，縣政府專門印發(fā)了紅頭文件，要求有下屬單位的重點部門要設(shè)審計股、其他主管部門以及年銷售額在500 萬元以上的國營廠礦要設(shè)專職審計員。尤其是魯溪鎮(zhèn)政府成立審計室（1986 年2月，歷經(jīng)六年左右時間才撤消）一事，在全縣還引起過較大反響。當(dāng)時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)，在全省乃至全國范圍內(nèi)都算是一個創(chuàng)新。

（2）業(yè)務(wù)拓展切實有效。29 年中，武寧縣內(nèi)部審計機構(gòu)結(jié)合部門工作需要分別開展了：財務(wù)收支審計、經(jīng)濟效益審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、下屬單位負(fù)責(zé)人離任審計、村級財務(wù)審計、鄉(xiāng)辦企業(yè)財務(wù)（效益）審計、基建專項審計、舉報信件審計調(diào)查、銀行內(nèi)控制度審計調(diào)查、預(yù)算管理審計調(diào)查、清收員工及親屬欠款審計等審計項目或業(yè)務(wù)類型達十幾種。內(nèi)部審計工作計劃主要根據(jù)本部門工作實際需要來制訂，同時還兼顧同級縣審計機關(guān)及本單位領(lǐng)導(dǎo)交辦事項等因素安排一些機動性審計項目。多數(shù)內(nèi)部審計機構(gòu)都可以做到“年初有工作計劃、年內(nèi)有實施方案、年終有總結(jié)標(biāo)準(zhǔn)”，基本做到了按質(zhì)按量完成年度審計計劃與任務(wù)。

（3）從審人員務(wù)實精干。武寧縣內(nèi)部審計工作在頂峰時共配備專職人員60 余人（含紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公18 人），平均每個內(nèi)審機構(gòu)3.75 人（少的2 人、多的4、5 人）。各部門配備的審計人員絕大多數(shù)是直接來自會計崗位，或者是有過基層單位負(fù)責(zé)人、科室負(fù)責(zé)人經(jīng)歷同時又具有會計專業(yè)技術(shù)的人員。因此，他們比較熟悉本部門的工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和每個崗位的職責(zé)所在等情況。由于他們都有較好的工作經(jīng)驗，管理上又是里手行家，再加上愛學(xué)習(xí)肯鉆研的奮進精神，從事內(nèi)部審計工作個個都能得心應(yīng)手、體現(xiàn)出了良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，從審人員有較強的吃苦及奉獻精神。武寧縣老一代內(nèi)部審計人員，都具備良好的吃苦精神和職業(yè)道德修養(yǎng)。在當(dāng)時縣直各個部門單位的工作環(huán)境與條件都比較艱苦和簡陋，比如：都是舊辦公樓、舊桌椅板櫈、辦公室都比較擁擠；就審計工具而言，一手算盤一手筆（稍后改用計算器）算是標(biāo)配，下鄉(xiāng)坐客車、進村靠步行是常態(tài)；論個人收入當(dāng)時的人平工資都不高，基本上個個都在數(shù)百元左右。但盡管工作環(huán)境與條件如此艱苦和簡陋，可是審計人員不但從不抱怨，反卻個個精神抖擻、正氣昂然、工作從不懈怡。他們這種吃苦耐勞和無私奉獻的精神值得今后繼續(xù)發(fā)揚。

（4）內(nèi)部審計業(yè)績較好。據(jù)《武寧縣審計志》統(tǒng)計，29 年中武寧縣內(nèi)部審計機構(gòu)累計審計單位或項目共3764 個，共涉及各類資金143.033 億元，查出違規(guī)或有問題金額4.973 億元，共收繳財政及主管部門違紀(jì)金額805.25 萬元，促進部門單位增收節(jié)支金額2.104 億元，其他調(diào)帳金額2.751 億元; 另外，通過移送紀(jì)檢監(jiān)察等部門查處的違紀(jì)違法人員314人，其中：受到法律刑事處分的6 人，受到行政開除處分的10 人、受到經(jīng)濟處罰或其他黨紀(jì)、政紀(jì)處分的304 人；共提出改正管理的建議和意見1166 多條，在縣級以上媒體發(fā)表審計信息和科研文章19篇，其中:國家級刊物或媒體3 篇、省級刊物或媒體9篇，市級刊物或媒體5 篇，縣級刊物或媒體2 篇;全縣內(nèi)部審計機構(gòu)集體共獲得縣以上獎項6 次，其中:國家級獎項2 次（12 年、13 年縣農(nóng)業(yè)局內(nèi)審股獲農(nóng)業(yè)部嘉獎各1 次），縣級獎項4 次；內(nèi)部審計人員個人共獲得各類獎項29 次，其中：省廳級獎項5 次，市局級獎項12 次，縣局級獎項12 次。

2.存在不足和有待完善。

（1）政治站位不高、履職層次偏低。主要體現(xiàn)在：內(nèi)部審計工作計劃制訂僅局限于本部門業(yè)務(wù)管理和財務(wù)管理范圍之內(nèi)，工作取向主要取決于部門領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)注的事項方面，審計事業(yè)缺少部門黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，存在政治站位不高、審計威懾力不大等問題。具體還表象在：審計業(yè)績含蓋于部門經(jīng)濟業(yè)績之中，審計處理受制于行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與好惡之下，對審計問題的定性缺少民主會議制度，設(shè)立審計制度從黨的作風(fēng)建設(shè)角度考慮的不多，審計人員缺乏應(yīng)有的政治意識等方面。

（2）機構(gòu)獨立性不強、職能發(fā)揮不充分。從武寧縣上世紀(jì)末內(nèi)審機構(gòu)的設(shè)置情況來看，除了部份管理比較規(guī)范的大部門大系統(tǒng)（比如：稅務(wù)部門、金融部門），設(shè)置了獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)外，仍有相當(dāng)一部分的主管部門和單位基于人少事多偏制緊等原因，采取的是“兩塊牌子、一套人馬”的機構(gòu)形式，比如：紀(jì)檢監(jiān)察審計股、紀(jì)檢監(jiān)察審計室、財務(wù)審計股、統(tǒng)計審計股、行政審計綜合辦公室等等。尤其是在設(shè)立財務(wù)審計股的部門中，內(nèi)部審計人員既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，審計處理結(jié)果很難避免被打折扣。而在其他未獨立設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)的部門中，由于用于審計工作的人力和時間受到限制，審計工作的基本職能很難得以發(fā)揮，又何能談得上用精力去進行所謂的審計整改呢。

（3）重問題查處，輕審計整改。在審計過程中，由于受到老的審計業(yè)績觀念的影響，內(nèi)部審計工作的重點大多放在查“單位財務(wù)違規(guī)違法、查個人貪污挪用、查往來帳款拖欠”等經(jīng)濟問題上；而往往忽略對發(fā)生問題的原因分析，忽略對干職工政治思想的教育與警示等方面的工作。導(dǎo)致違規(guī)問題“年年查、年年有”和“一邊查、一邊反”的審計怪圈出現(xiàn)。另外，由于對產(chǎn)生問題的原因分析不夠到位、審計所提建議缺乏針對性，又導(dǎo)致了審計建議含金量不高、可操作性不強、整改效益難以預(yù)期等情況發(fā)生。由此也直接影響了部門領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部審計建議的接納態(tài)度和整改決心。

4．SCGN、CgA表達與NEN臨床病理參數(shù)的相關(guān)性：NEN的SCGN表達與患者性別、年齡及腫瘤神經(jīng)侵犯或脈管癌栓無相關(guān)性(P>0.05)，而與腫瘤長徑≥2 cm、淋巴轉(zhuǎn)移相關(guān)(P值均<0.05)。CgA表達與NEN所有臨床病理參數(shù)均無相關(guān)性(表3)。

（4）專業(yè)結(jié)構(gòu)單一、審計手段匱乏。因受當(dāng)時辦公科技普及水平的影響，武寧縣老一代內(nèi)部審計人員多數(shù)只有財務(wù)會計專長而缺乏電腦操作、工程預(yù)決算等相關(guān)專業(yè)技能，從審專業(yè)基本就是財務(wù)會計一種。新一代內(nèi)部審計人員除了要具備財務(wù)會計專業(yè)知識外，還必須具備電腦操作技能、要熟悉常用會計軟件、審計軟件的操作，否則將被淘汰出局失去內(nèi)部審計工作資格。另外，新一代的內(nèi)部審計機構(gòu)要注意配備與審計工作相關(guān)專業(yè)的人員入隊，部門單位要著力培養(yǎng)與審計工作相適宜的復(fù)合型技術(shù)人才，包括：懂財務(wù)會計、工程預(yù)決算、計算機操作、法律知識等通才。只有這樣才能滿足內(nèi)部審計工作的需要，才能不斷開創(chuàng)內(nèi)部審計工作新局面。

（5）制度不較規(guī)范、法規(guī)有待完善。武寧縣內(nèi)部審計體制在初創(chuàng)階段，縣政府印發(fā)了（武政發(fā)〔1985〕09 號）文件，文件就內(nèi)部審計機構(gòu)組建、審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理等事項作出了明文規(guī)定，并在縣級審計機關(guān)的具體實施下也取得了較好的成效。但是，后來隨著縣級行政體制改革的不斷深入、不少部門單位發(fā)生了合并與重組情況，內(nèi)部審計機構(gòu)也隨著被撤消或被弱化。事實上這種情形在全國縣級政府范圍內(nèi)都是十分接近的，這種被弱化的內(nèi)部審計體制機制，也直接導(dǎo)致了其管理制度以及行業(yè)法律法規(guī)制訂工作的停滯與淡化。到目前為止，我國與內(nèi)部審計工作相關(guān)的法律法規(guī)僅有《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作規(guī)定》一個部門規(guī)定。由此可見，在建立和健全內(nèi)部審計機構(gòu)管理制度及其法律法規(guī)等方面，我們還有大量的工作要做。

三、關(guān)于我國縣級政府部門內(nèi)部審計工作展望

目前，我國縣級內(nèi)部審計機構(gòu)建設(shè)及其工作發(fā)展，正處于恢復(fù)性和重新起步階段，縣級內(nèi)部審計工作如何實現(xiàn)快速崛起，內(nèi)部審計人員如何樹立起取勝的信心，正是我們眼前必須面對和需要探究的主要課題。其實，我們已經(jīng)具備了充分的理由與條件，來實現(xiàn)縣級政府內(nèi)部審計工作的再次騰飛。

1.隨著我國審計體制政治站位的提高，原存于各個層面不協(xié)調(diào)問題將迎刃而解。目前，從中央到地方各級黨委、乃至縣級政府（設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)）部門黨組織，都成立了以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的“審計委員會”以及“審計領(lǐng)導(dǎo)小組”，于是可以充分利用黨的“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治影響力，解決好原有的黨政機關(guān)之間、審計與紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)之間、國家審計與部門內(nèi)部審計之間、國家審計與社會審計之間的相互溝通、相互銜接和相互協(xié)調(diào)等方面的諸多問題。繼而消除在查處審計問題過程中存在的“鐵路警察、各管一段”陋習(xí)，達到提高審計工作效率、增加審計合力、減少重復(fù)勞動、減少人員投入和降低審計執(zhí)法成本的效果和目的。

2.建立縣級內(nèi)部審計體制，是縣級政府有效管理域內(nèi)經(jīng)濟社會的客觀需要。在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下，我國要繼續(xù)實行改革開放政策，對外要以誠信來樹立負(fù)責(zé)任大國形象；對內(nèi)要實現(xiàn)民主管理、科學(xué)管理、法制管理和現(xiàn)代化管理。然而，要實現(xiàn)這些宏偉目標(biāo)，首先必須建立和健全有中國特色社會主義的經(jīng)濟體系和法制體系，包括建立健全適宜我國經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的所有基本制度、根本制度和重要制度等。內(nèi)部審計制度既是國家審計制度的有機組成部分，也是我國政治制度和基本制度的有效組成部分。因此，建立縣級內(nèi)部審計體制對維護域內(nèi)經(jīng)濟社會運行秩序具有“四梁八柱”的基礎(chǔ)性作用，是治理經(jīng)濟環(huán)境和促進域內(nèi)經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的客觀需要。

3.建立縣級內(nèi)部審計體制，是建設(shè)高效廉潔縣級政府的基本需要。建立縣級內(nèi)部審計體制，本質(zhì)上就是擴大國家政治監(jiān)督體系的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)范圍，延長國家審計機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督與服務(wù)的職能觸須。從政治層面來講，其主要目的就是要從源頭上遏制行政官員違規(guī)違法行為和從根子上消除腐敗現(xiàn)象。當(dāng)下，在我國新一輪行政體制改革基本完成以后，縣級政府所屬部門的機構(gòu)與職能按照中央改革方案的要求均進行了重組與調(diào)整，在這種大環(huán)境下，要鞏固改革成果和最大程度地實現(xiàn)改革效益，就必須提高管理效率使政府行政管理更加科學(xué)、更加協(xié)調(diào)和更加有序。而內(nèi)部審計機構(gòu)正好能充當(dāng)政府部門內(nèi)部管理的助手與參謀，并擔(dān)當(dāng)起內(nèi)部監(jiān)督和服務(wù)管理的主體責(zé)任，也就是說它是建設(shè)高效廉潔縣級政府所需要的。

四、開創(chuàng)縣級政府部門內(nèi)部審計工作新局面的具體構(gòu)想

1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計觀念、創(chuàng)新審計方式方法。由于事物是發(fā)展的、因而我們就必須樹立正確的內(nèi)部審計發(fā)展觀。在創(chuàng)新內(nèi)部審計方式方法上，著力實現(xiàn)以下幾個轉(zhuǎn)變。即：要實現(xiàn)由傳統(tǒng)的財務(wù)審計為主向以經(jīng)濟效益審計為主轉(zhuǎn)變、由重查問題為主向既重查問題又重審計整改雙目標(biāo)轉(zhuǎn)變、由服務(wù)單個部門管理與經(jīng)濟利益目標(biāo)為主向為實現(xiàn)全社會共同利益目標(biāo)為主轉(zhuǎn)變；在審計方法上要實現(xiàn)由事后審計為主向事前、事中審計為主轉(zhuǎn)變、由服務(wù)服從行政長官的主觀意志為主向服務(wù)黨的政治制度建設(shè)與部門民主決策需要為主而轉(zhuǎn)變。

2.創(chuàng)新考核指標(biāo)體系、激活各種審計潛力。隨著時代變遷以及審計職能的轉(zhuǎn)變，老一套內(nèi)部審計工作考核指標(biāo)已不完全適用，要實現(xiàn)習(xí)近平新時代中國特色社會主義的內(nèi)部審計職能，客觀上要求出臺一套新的內(nèi)審工作評比考核指標(biāo)體系，才能有效的引導(dǎo)內(nèi)部審計工作向既定的工作目標(biāo)發(fā)展。比如：將審計建議、成果運用、制度重建、審計整改效益等納入評比考核新的指標(biāo)體系，逐步改變老的“違紀(jì)款收繳、問題總金額、查處案件數(shù)、處理人員數(shù)”等偏重查處指標(biāo)的作法，以求突破老的狹義的審計觀念約束，最大限度地激活審計體制機制的內(nèi)在潛力。

3.合理配備審計機構(gòu)，加強人員素質(zhì)培養(yǎng)。是否設(shè)立部門內(nèi)部審計機構(gòu)或配備獨立審計崗位，要根據(jù)部門下屬核算單位多少、職員人數(shù)、資金流轉(zhuǎn)規(guī)模、職能權(quán)利涉及面寬窄及社會關(guān)注度等因素綜合考慮。下屬獨立核算單位較多、經(jīng)管的資金規(guī)模較大、行政執(zhí)法涉及面較廣以及直接關(guān)系國計民生的部門和單位，應(yīng)該首先考慮設(shè)置獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)或獨立的內(nèi)部審計崗位。在人員編制受限的情況下，可以考慮與紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)合署辦公，實行“兩塊牌子、一套人馬”的機構(gòu)形式，以利靈活機動地安排和開展各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作。但內(nèi)部審計機構(gòu)絕對不可與內(nèi)部財務(wù)統(tǒng)計或人事等業(yè)務(wù)性機構(gòu)混編一體，以避免影響內(nèi)部審計職能正常發(fā)揮和降低內(nèi)部審計工作效率。另外，要注重審計人員綜合素質(zhì)培養(yǎng)，機構(gòu)初設(shè)階段要在部門內(nèi)部挑選有財務(wù)會計、經(jīng)營管理實踐經(jīng)驗的人員充任審計隊伍，有了從事審計工作的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，才能達到“邊審計、邊學(xué)習(xí)、邊提高”的工作效果。

4.完善隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)，形成審計最佳合力。因時代發(fā)展各行各業(yè)所進行的建設(shè)投資、技術(shù)更新、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息管理等而引發(fā)的多種工作技能需要，使得對內(nèi)部審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求也愈來愈高和愈來愈全。比如：內(nèi)部審計人員除了要具備行業(yè)財務(wù)管理、會計核算等傳統(tǒng)知識與技能之外，還必須具備計算機技術(shù)、大數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)管理、工程預(yù)決算、材料技術(shù)、法律鑒證等方面的專業(yè)知識。因此，在審計發(fā)展過程中，要結(jié)合工作實際需要有選擇地吸收和引進相關(guān)專業(yè)人才充實內(nèi)部審計隊伍，以滿足內(nèi)部審計工作對專業(yè)知識結(jié)構(gòu)的新需求，繼而組成內(nèi)部審計隊伍自身的最佳合力。

5.建立審計聯(lián)絡(luò)機制、加大信息共享管理。國家審計、內(nèi)部審計、社會審計是我國審計體制中的三大主體結(jié)構(gòu)。過去所提的以“國家審計為主導(dǎo)、內(nèi)部審計為基礎(chǔ)、社會審計為補充”的基本定位現(xiàn)在仍然適用。不過，現(xiàn)在最要緊的是要將國家審計主導(dǎo)作用持續(xù)地充分地發(fā)揮好和利用好，不僅要在審計業(yè)務(wù)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，而且還要在審計政治引領(lǐng)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。縣級國家審計機關(guān)要設(shè)置專門的內(nèi)部審計指導(dǎo)股室，實行和落實與內(nèi)部審計機構(gòu)聯(lián)系的制度化和常態(tài)化。同時，要建立域內(nèi)審計信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺，加強國家審計與內(nèi)部審計、社會審計以及紀(jì)檢監(jiān)察部門在信息共享方面的互聯(lián)互通與依法有序管理。

總之，我們要以習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上的講話精神為號令，以老一代內(nèi)部審計人員“敢碰硬、敢作為、敢擔(dān)當(dāng)”的主人翁精神為榜樣，揚起風(fēng)帆、不斷改革、努力創(chuàng)新，為全面開創(chuàng)新時期縣級政府部門內(nèi)部審計事業(yè)而奮斗。