淺談國有企業(yè)職工董事制度適用及監(jiān)管的法律問題

于天放

（中國電力建設(shè)股份有限公司，北京 100048）

一、職工董事制度適用范圍

（一）現(xiàn)行范圍過于狹窄

職工董事制度的適用范圍，《公司法》規(guī)定了三種情形：一是，兩個或兩個以上國有企業(yè)或國有投資主體設(shè)立的有限責任公司，應當設(shè)置職工董事；二是，國有獨資公司應當設(shè)置職工董事；三是，股份公司可以設(shè)置職工董事。前種情況是根據(jù)公司資產(chǎn)所有權(quán)的性質(zhì)來確定職工董事制度，明確為“應當”，而在股份公司的規(guī)定中，則采用了“可以”的表述，表明不做出強制性規(guī)定。這在立法邏輯上存在一定的混亂，這不僅是立法理念的問題, 也是立法技術(shù)問題。同時，這一規(guī)定造成實踐中，國有企業(yè)職工作為企業(yè)的重要組成部分，其地位和作用還得不到應有的尊重和發(fā)揮。實踐中，國有企業(yè)特別是中央級企業(yè)集團，可能都是國有獨資公司。但是，國有企業(yè)特別是中央級企業(yè)集團的下屬子公司，大部分都是股份公司。股份公司“可以”設(shè)置職工董事制度的這一規(guī)定，與未來國有資本的存在形式和國有企業(yè)的發(fā)展趨勢不相適應，使職工董事制度的適用范圍越來越狹，甚至會導致職工董事制度走向消亡。

（二）在國有控股公司中推行職工董事制度

社會主義公有制決定了國有企業(yè)必須健全職工董事制度。深化國有企業(yè)改革，必須毫不動搖堅持公有制主體地位。無論到什么時候，國有企業(yè)健全職工董事制度都是由社會主義公有制這一本質(zhì)條件所決定的。職工董事制度在國有企業(yè)實施公司法人治理結(jié)構(gòu)中，能夠充分體現(xiàn)國有企業(yè)職工的主人翁地位。職工董事由職工代表大會選舉和罷免，對職工代表大會負責。國有企業(yè)廣大職工通過職工代表大會選舉的職工董事作為自己的代言人，參與董事會決策，代表國有企業(yè)職工利益。應將職工董事制度的強制適用范圍擴大至國有控股公司，不論是有限公司還是股份公司，只要是國有獨資和國有控股公司都應當設(shè)置職工董事制度。

對國有參股公司的職工董事制度仍用“可以”的標準，把是否建立職工董事制度交給由公司自己來規(guī)定，不做出強制性規(guī)定。因為現(xiàn)實中，一方面是大量的國有獨資及國有控股公司還沒有設(shè)置職工董事制度，這項工作還需要一定的時間和精力來推進完成。另一方面，混合所有制還有很多工作，尤其是制度建設(shè)的任務需要在實踐中進行總結(jié)和探索，不宜推進過急過快，國有參股公司發(fā)展到一定階段，再討論國有參股公司的職工董事制度問題更為合宜。

二、職工董事制度的社會認同度

（一）社會對職工董事制度的認識存在誤區(qū)

充分發(fā)揮國有企業(yè)職工董事的作用，就必須為職工董事營造寬松的外部環(huán)境，使社會各界能夠?qū)β毠ざ轮贫扔姓_的認識。從新聞報道中可以窺見一些事實：一則是2007年的新聞，四川省規(guī)定國企高層領(lǐng)導不得兼任職工董事。還有一則是2011 年的新聞，河北省新規(guī)公司高管不得出任職工董事和職工監(jiān)事。兩則新聞都在表述同一個觀點——國有企業(yè)的高級管理人員不能擔任職工董事。高管為何不能擔任職工董事呢？國有企業(yè)工會主席都是當然的國有企業(yè)領(lǐng)導人員或高級管理人員，照此推論，工會主席是不是也不能擔任職工董事了呢？四川和河北的規(guī)定都較為明確，就是非任工會主席的國有企業(yè)領(lǐng)導人員不能擔任職工董事。應當說這樣的規(guī)定并沒有什么特別之處，但經(jīng)過新聞媒體的報道，就會容易導致產(chǎn)生新的誤解。兩則新聞間隔了四年，就同一問題的報道角度完全相同。筆者絕無批評新聞媒體之意，但新聞媒體反映了社會的客觀情況，這反映出國有企業(yè)職工董事制度的核心內(nèi)容未被社會理解，廣大職工、新聞媒體、社會各界對國有企業(yè)職工董事制度認識還存在一些誤區(qū)，即認為職工董事僅是個“官”，是國有企業(yè)領(lǐng)導人員隊伍建設(shè)中的一個組成部分，與廣大職工沒有多大的關(guān)系。

（二）為職工董事制度創(chuàng)造寬松的輿論環(huán)境

發(fā)揮職工董事在維護職工利益中的作用，特別保障職工董事敢于堅持原則，敢于為職工說話辦事，敢于對決策過程中的不合法、不合規(guī)現(xiàn)象做斗爭，就必須為職工董事制度營造良好的輿論環(huán)境，使職工董事制度得到社會各方認可。就必須充分發(fā)揮輿論引導潛移默化的作用，發(fā)揮其教育功能，大力宣傳職工董事制度的作用，引導社會各界特別是利益相關(guān)方認識到職工董事制度是國有企業(yè)健全公司制法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是防止國有資產(chǎn)流失的重要保障措施。引導社會各界和特別是國有企業(yè)監(jiān)管者認識到，職工董事制度是中國國有企業(yè)的特色之一，絕不是可有可無的。引導廣大職工認識到，職工董事制度是表達廣大職工合理訴求，是維護廣大職工合法權(quán)益的重要途徑，是廣大職工與公司決策層進行良好溝通的有效途徑。推行職工董事制度的關(guān)鍵是得到廣大職工的認可和支持。只有國有企業(yè)廣大職工認可了職工董事制度，動員起來全力支持職工董事制度，國有企業(yè)職工董事制度才能真正地取得實效，才能真正地發(fā)揮作用。

三、職工董事制度監(jiān)管單位

（一）外部監(jiān)管單位多且缺乏協(xié)調(diào)機制

國有企業(yè)職工董事制度是國有企業(yè)公司制法人治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。但是，不能簡單地理解為職工董事制度僅是國有企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，職工董事制度涉及整個國有企業(yè)管理的多個方面。

解決國有企業(yè)職工董事制度存在的各種問題，就必須正視國有企業(yè)在現(xiàn)實中存在多頭管理的現(xiàn)狀。如果不基于國有企業(yè)外部多頭管理的現(xiàn)實來討論國有企業(yè)職工董事制度，那么任何討論都會最終失去意義，任何建議都必然成為空談。以中央企業(yè)為例，國務院國資委作為國資監(jiān)管部門，當然對中央企業(yè)的職工董事制度擁有管理權(quán)限，并且是中央企業(yè)職工董事制度建設(shè)的主推手。但是，僅依靠國資委一家單位解決不了職工董事制度全部問題。除國資委之外，還有多個部門對職工董事制度有相應的管理權(quán)限：全國總工會作為工會組織，根據(jù)民主管理的相關(guān)規(guī)定，對職工董事制度擁有管理權(quán)限；如果國有企業(yè)是上市公司，證券監(jiān)管部門從上市公司監(jiān)管的角度對職工董事的任職條件、履職情況等有監(jiān)管的職責；黨委組織部門根據(jù)“黨管干部”的原則對職工董事具有開展考核和選拔的職責。從具體的管理來說，職工董事的提名、考核、任職等還必須在公司黨委的領(lǐng)導下進行，等等。

在國有企業(yè)的管理架構(gòu)和鏈條上，職工董事制度會涉及多個部門管理，然而，這些部門之間并沒有“橫向”的協(xié)調(diào)機制，都是依據(jù)各自職責對職工董事制度進行管理。上位管理缺乏應有的統(tǒng)籌性和嚴密性，各類管理主體之間存在著一定程度的政策空隙，即使職工董事制度看似簡便易行，實則落實起來參差不齊。

（二）明確工會組織為職工董事制度的主管單位

雖然職工董事制度存在多部門管理的現(xiàn)實，但國有企業(yè)的行政化管理體制并不能成為企業(yè)發(fā)展的制度性障礙，必須從國有企業(yè)實際出發(fā)，有針對性地解決職工董事制度監(jiān)管混亂的現(xiàn)實問題，確定一方機構(gòu)作為職工董事提名審核、培訓、申訴、罷免等主管部門。在推動國有企業(yè)職工董事制度建設(shè)這一具體問題上，主要是由兩個系統(tǒng)分別進行的：一個是國資監(jiān)管系統(tǒng)，另外一個是工會系統(tǒng)。職工董事具體代表國有企業(yè)職工利益，代表職工參與國有企業(yè)管理。而維護職工合法權(quán)益，保障職工參與企業(yè)民主管理，是國有企業(yè)工會的最基本職責。全國各級工會組織有著完善的組織體系和運行規(guī)則，各級國有企業(yè)也都有著完善的工會組織。結(jié)合國有企業(yè)的實踐，擴大各級工會組織在職工董事制度建設(shè)中的作用，明確工會組織作為職工董事提名審核、培訓、申訴、罷免等主管部門，是從目前實踐出發(fā)最有效最可行的辦法。

具體可以分為三個層次進行討論。第一層次是中央所屬國有企業(yè)。中央企業(yè)集團級的職工董事工作由全國總工會負責。需要特別指出，全國總工會僅負責到中央企業(yè)集團級的職工董事制度建設(shè)，并不向下延伸。并且，全國總工會必須直接負責職工董事的建設(shè)，不能委托其下屬工會或直屬工會，以確保職工董事制度能夠落到實處。第二部分是地方國有企業(yè)的職工董事制度。地方國有企業(yè)的職工董事制度建設(shè)由省級工會統(tǒng)籌。考慮到地方國有企業(yè)情況的復雜性，必要時，省級工會可以委托其下一級工會或直屬工會負責。第三部分是關(guān)于國有企業(yè)內(nèi)部的職工董事制度。按照全國總工會的規(guī)定，國有企業(yè)子公司和集團總部在同一城市的，由集團工會直接領(lǐng)導，不與集團總部處在同一城市的，由地方工會領(lǐng)導，以地方工會領(lǐng)導為主。從實踐出發(fā)，為保障職工董事制度落實到處，在企業(yè)集團內(nèi)部，無論是中央企業(yè)還是地方企業(yè)，其下屬企業(yè)的職工董事由企業(yè)集團工會負責。同時接受其所在地工會組織的監(jiān)督、檢查和指導。