政府投資基金用于PPP項目的決策探討

李楠

（山東濟清控股有限公司，山東 濟南 250306）

一、引言

PPP模式是由政府提供引導基金吸引社會資本參與，旨在打造更高質量的基礎設施、公共產品，利用社會資本的市場化操作實現(xiàn)最大化的收益，社會資本也可以通過特許經(jīng)營的授權來獲取長期的利益。PPP模式能夠幫助政府減輕財政的壓力，也為社會資本方提供了長期獲利的機會，兩者優(yōu)勢互補實現(xiàn)雙贏。但我國對這種模式的實踐經(jīng)驗較少，且相關法律法規(guī)尚不完善，這可能導致雙方的投資達不到預期收益、后期產生糾紛等問題。因此，為保證國家資金安全，實現(xiàn)政府投資基金的高效運作，需提高對PPP項目的管理水平。

二、我國政府投資基金應用于PPP項目的問題和特征

（一）影響政府投資基金運作效率的問題特征

PPP模式下政府投資基金面臨許多不同于以往的新問題，這些問題有一定的規(guī)律和特征，需要在制定決策建議前明確這些特征。

1．不確定性

PPP項目根據(jù)不同的具體方案，選取的合作方式、融資模式都不是唯一的，多種不同的搭配方式，在不同的具體方案下所遇到的問題、問題影響的大小也都是不同的。PPP項目引入我國的時間不長，也沒有太多的成功案例參照，更沒有針對不同的模式制定出規(guī)范的風險防控制度，這就存在較大的不確定性，需要相關人員在具體工作中針對具體情況，來制定具體的操作方案與防控風險的決策方案。

2．多樣性

PPP項目中的主體較多，除政府之外，還有參與的社會資本方及相關的建設方，各參與方通過合同、協(xié)議等來約定風險分擔、資金投放、建設施工、成本管控、移交運營等細節(jié)問題，并明確各自的權利與義務，這其中存在的問題會涉及政治、經(jīng)濟以及社會等多個方面。參與的利益相關者，每一方都有自己的期望和要求，如果不能統(tǒng)一，可能帶來糾紛，這些多樣化的問題都會對基金投資效益帶來影響。

3．階段性

從項目的立項、決策、施工到竣工驗收、移交運營，不同階段面臨的問題及問題影響的大小都是不同的。舉個例子來看，比如在工程施工的初期，需要投入較多的政府投資基金，用以采購工程施工所需的材料物資及設備等，隨著工程進展的不斷深入，基金投入不斷增加，遇到的問題及風險也會隨之增加。到項目中后期，要考慮質量、工期、債務、驗收、授權等問題。每個階段都需要明確其關鍵控制點及控制措施，涉及整個項目的全生命周期。

4．漸進性

雖然PPP項目面臨的問題往往看似是突發(fā)的、偶然的，但實際上所有問題出現(xiàn)之前都有一定的征兆，隨著環(huán)境變化、工程進展、工作漏洞的擴大逐漸發(fā)展并最終呈現(xiàn)出來。因此，應當加強對項目過程的控制，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，在早期階段就將問題控制住，防止其擴大化，這對于保證政府投資基金效益具有重要意義。

（二）我國政府投資基金應用在PPP項目面臨的主要問題

1．立項前缺乏全面的項目分析工作

在確定開發(fā)一個PPP項目之前，應當結合當?shù)匕l(fā)展的需要，集結專家力量，分析包括該項目構建所需技術、造價成本、預期收益、工期要求、質量要求及工程建設各個環(huán)節(jié)可能遇到的問題，結合政府的財政收支情況、債務償還能力等，做好中遠期規(guī)劃。但從實際情況來看，很多地區(qū)在開展PPP項目時，政府都只是更關注眼前的短期利益，沒有做到全面綜合分析，尤其是忽略了財政債償能力、風險抵御能力等，這都會對政府投資基金的投資效益造成影響。

2．PPP項目招投標及合同工作中的問題

政府在簽署PPP項目合同之前，應當聘請專門的顧問及專家，做好項目的起草、談判以及相關的法律咨詢等工作，防止合同中存在漏洞。在招投標階段，政府部門也應當做好各單位標書的比對與分析工作，篩選最佳合作方。但從實際情況來看，政府往往更重視項目施工階段的投資基金管控，在招投標及合同簽署階段中，管理較為粗放，造成這一階段存在漏洞，甚至存在一些問題，導致沒有選取最佳合作方，這都為之后的工作埋下隱患。

3．資金統(tǒng)籌工作中存在的問題

在PPP項目開展過程中，政府應當按期提供投資基金，一旦基金沒有及時如數(shù)支付，就勢必會影響接下來的工程進展。因此政府的投資基金預算、統(tǒng)籌工作也是保證PPP項目有效開展的一項重要環(huán)節(jié)。一些地方政府沒有做好相關工作，缺乏系統(tǒng)的預算與統(tǒng)籌，導致需要落實投資基金時，沒有及時足額支付，對工程項目進展以及基金投資效益造成嚴重影響。

4．沒有構建完善的監(jiān)督管理機制

在PPP項目開展過程中，政府應當積極參與，開展全過程監(jiān)督管理，確保政府投資基金能夠得到有效利用，這也是避免資金浪費的有效手段。但很多情況下，一些政府的參與力度不強，積極性不夠，抱著做“甩手掌柜”的心態(tài)，沒有全程跟蹤監(jiān)管，出現(xiàn)了如政府投資基金濫用、浪費的問題，嚴重影響了基金的投資效益。

三、優(yōu)化我國政府投資基金用于PPP項目的決策建議

（一）做好PPP項目實施前的全面分析與評估工作

PPP項目投資金額大、投資期限長，在做立項決策時，要對該項目進行全面的分析與評估。政府必須要做好利益與風險的權衡，并控制投資規(guī)模及投資數(shù)量，做到量力而行。在對預期收益與可行性分析時可采用凈現(xiàn)值法、內含報酬率法、年金現(xiàn)值法及動態(tài)回收期法等方法，通過細致的測算科學做出投資決策。除聘請專業(yè)的團隊及專家對工程的技術、造價成本、工期要求、質量要求、預期收益進行全面分析和評估外，還應考慮項目的性質。比如對于災后重建類項目，涉及受災群眾的民生問題，對于這類工程，在項目評估時要以百姓的民生為首要考慮，經(jīng)濟上面的得失為次之，并在招投標時明確這一工程方向，選取有意增加社會效益，經(jīng)濟效益其次的社會資本方作為合作伙伴。另外，還應考慮合作方的資金來源以及融資能力，在PPP項目中，政府和民間機構都需要資金投入，如果社會資本方資金出了問題，也同樣會對工程造成影響，因此需要評估合作方的資金來源以及融資能力等，以推動工程項目的順利實施。

（二）PPP項目招投標及合同工作階段的決策建議

首先，在簽訂合同前，政府方務必要對合同的合法性及其中的具體內容加以審核，保證合同合法合規(guī)。對于合同內容，需要對工程建設內容、規(guī)模、成本、工期、施工及竣工后運營方式、質量驗收標準、回購期限、合同價款及支付方式、特許經(jīng)營授權細節(jié)等進行全面審核，并要有明確的解釋確保后期在遇到相關糾紛需要談判時有章可循。其次，還應對社會資本方相關內容進行審查，如社會資本方的出資方式、分包方案、風險承擔等。最后，政府方面還應制定保障措施，即規(guī)定哪些屬于違約行為，違約需要承擔的責任，當出現(xiàn)爭議時的解決方案等。

（三）優(yōu)化政府投資基金統(tǒng)籌管理的決策建議

政府部門應當對未來一段時間的財政收支做好預算，在此基礎上，結合PPP項目所需成本、利潤、工期以及回購時間等，安排好投資基金的投放時間和金額控制。在整個項目的建設周期政府部門需加強對工程成本的全方位管控，如對折舊年限、管理費用、物料損耗等持續(xù)關注，并定期測算項目的投入產出比。在此基礎上做好相關的預算工作以及具體的開展方案，并準備一部分應對風險的預留資金，當出現(xiàn)突發(fā)情況，導致資金投入不足時，就可啟動預留資金注入到政府投資基金中，投放給項目公司。此外，如果出現(xiàn)政府換屆的情況，務必要做好工作交接，把PPP項目的資金需求、產生的債務以及所具備的權益，都傳遞給新?lián)Q屆的政府，確保做好過渡工作。最后，還應加強資金監(jiān)管，不僅要保證資金能夠及時落實到位，做到專款專用，還應及時發(fā)現(xiàn)問題，對于私自挪用政府投資基金的情況，要嚴肅處理，根據(jù)挪用金額、具體情節(jié)依法追究法律責任。

（四）建立全過程的監(jiān)督管理機制

政府部門需要提高認識，加強參與，并建立全過程的監(jiān)督管理機制。首先，可在PPP項目的合同中就明確政府在項目中的管理權限，以及參與監(jiān)督工作的主要方式。項目的監(jiān)理工作，由公開招標選取的監(jiān)理單位以及政府部門共同參與。政府部門的監(jiān)督管理不僅要關注基金的運用是否存在浪費問題，還要關注工程項目的質量，做到投資與質量的平衡。對于質量的控制會涉及分包、轉包的問題，政府部門應當在合同中清晰、明確地規(guī)定這些方面的內容。如果要分包，需要由政府部門對分包單位進行審查，不能在未經(jīng)允許下私自分包。此外，還應和社會資本方做好溝通協(xié)作，保證信息交流順暢。政府部門定期到現(xiàn)場檢查，不定期抽查，并和社會資本方建立定期溝通機制。如果在檢查過程中發(fā)現(xiàn)問題，如質量問題、資金濫用等，都應當?shù)谝粫r間和社會方溝通，商討解決方案，即通過全過程的監(jiān)督管理，保證政府投資基金使用效益的最大化。

四、結束語

綜上，PPP模式不僅能緩解政府財政壓力，還能提升社會資本的活力，是一種能使政府與社會資本方利益最大化的有效模式，對我國城鎮(zhèn)化進程及人民生活水平的提高有重要意義。但PPP項目的運營管理也伴隨著很多問題，政府和社會資本方要不斷分析PPP項目管理中存在的不足及問題，針對這些問題提出相應的對策，從而提高PPP項目管理水平，真正讓市場在資源配置中發(fā)揮其根本性作用，更好地發(fā)揮社會資本的力量。