PPP項目融資風險分擔機制探討

王文銳

（中國葛洲壩集團股份有限公司，湖北 武漢 430000）

一、引言

社會經濟水平不斷提升，社會對基礎設施要求不斷提升，僅僅依賴于國家財政已經無法滿足投資需求。因此，政府部門將目光防止在私人籌資上，所以，PPP 融資模式由此產生。PPP（PublicPrivate- Partnerships）是一種新型項目融資目標，最早產生于20世紀90年代初，在英國應用，隨著時代發展，更多國家開始使用PPP融資模式。隨著PPP融資模式逐漸完善，成為政府公共投資基礎設施建設項目處理資金不足問題并控制風險的有效方法，得到了社會各界的廣泛關注。

二、ppp融資模式的內涵概述

PPP（Public- Private- Partnerships））融資模式也就是指，私人營利性企業及非營利性企業根據某個項目形成合作關系的方法。在這種模式下，合作雙方能夠達到比獨立行動更有利的效果。在20世紀90年代，PPP融資模式逐漸普及和推廣，在歐洲等國家廣泛應用。隨著改革開放不斷深入，我國經濟發展水平不斷提高，但是公共基礎設施建設資金匱乏，給我國社會經濟發展帶來直接影響。隨著PPP融資模式的完善，成為政府公共部門投資基礎設施建設工作的重要方法。通過實踐得知，在PPP項目建設中，風險管理對項目目標實現有著直接影響，針對政府及私營企業來說，應該及時識別項目建設中存在的風險因素，從而保證風險分擔的合理性和專業性。

三、ppp融資項目的風險成因

（一）ppp模式的自身特點

針對PPP模式來說，組織結構比較復雜，不但包含營利性企業、非營利性企業，同時也包含公共非營利性組織機構。在合作過程中，難免會出現不同層級和類型的利益關系，只有政府和私人企業合作，才能讓合作分歧得到弱化，在求同存異的情況下，順利完成項目目標。PPP模式中具備的主要特點在于把私人部門融入公共領域中，提高公共設施服務水平和效率，分擔政府投資風險，防止公共基礎設施建設存在超支、工期延長等問題。

除此之外，公共部門采取PPP模式的主要目的在于，通過使用私人企業資金、管理以及技術等優勢處理政府財政預算不充足、基金設施短缺等問題，在私人企業的配合下，提高項目建設效率，給社會創造更多的效益。但是，公共部門普遍認為主要采取PPP模式，就等同于將項目中可能出現的各個風險轉移到私人企業中；而私人企業則認為PPP項目中比較長的合同期限內將會蘊藏諸多風險，因此，私人企業更愿意獲得施工合同而不愿意經營基礎設施。

（二）運作模式方面的因素

在PPP融資模式下，私人企業通過投資某個獨立商業實體以提供并經營公共產品，由正度部門對公共產品或者服務進行管理，私人企業在長時間經營中獲取一定收益，這種公共項目利益私有化運行模式讓私人企業在PPP融資項目中承擔更多的風險。并且，針對PPP融資項目來說，自身具有投資規模大、運營時間長等特點，現階段，PPP融資模式比較適合應用在基礎設施建設、市政工程建設等公共基礎設施領域中，這種類型的項目一般存在投資規模達、運行周期長等特征，使得風險發生幾率升高。

四、PPP項目融資風險分擔機制

（一）風險分擔原則

PPP項目風險分擔應該按照以下幾個原則進行。首先，一方對某個風險具備最有控制力則表示其處于最有利位置，可以降低風險發生幾率和風險帶來的影響，保證控制風險的一方用于控制風險消耗成本的最小化。并且，因為風險在某一方控制范疇內，讓其有動力控制各種封信。所以，在PPP項目融資風險分擔中，應該按照對風險最有控制力的一方控制風險原則進行管理。其次，PPP項目中含有部分雙方不具備控制能力的風險，如不可抗力風險，在風險分擔過程中，需要綜合思考風險發生可能性、政府部門預留風險控制成本、政府減少風險產生以后所造成的損失等，如果私人企業要求補償大于公共部門可以承擔的風險支付成本，則公共部門無法接受，所以，承擔風險應該和所得匯報相迎合，這是項目風險分擔需要秉持的第二原則。最后，在合同實施過程中，項目部分風險將會出現雙方無法預料的變化，或者風險造成的損失比預期多，在這種情況下，不能讓某一方獨自承擔這些風險，反之將會打消項目管理的積極性，因此，在風險分擔過程中，應該秉持承擔風險有上限的原則。

（二）風險分擔的框架

1．項目公司方分擔的風險

通常情況下，項目企業愿意承擔自己比較熟悉，并且易于控制的風險，如開發風險、完工風險、經營風險等，不愿意承擔無法量化，且控制難度大的風險，如國家政治變化風險、不可抗力風險等。

2．承包商分擔的風險

在當前PPP項目施工建設中，通常由項目企業和承包商簽署總承包合同來建設，承包商不僅需要對項目施工負責，還要對項目設計、施工設備、材料采購等工作負責。承包商面臨的風險一般是完工風險。針對因為估價不合理而引發的成本超支風險，因為施工建設中失誤導致的竣工延期風險等，都由承包商負責。另外，在PPP項目建設過程中，環保風險也由承包商負責。

（三）風險分擔的方法

1．基于控制力不同的風險分擔

針對控制力原則下的風險分擔，也就是指PPP項目風險初步分擔。在此過程中，公共部門需要對項目可能會出現的風險進行識別，之后評估自身和私營企業控制能力。針對處于雙方控制范疇內的風險，公共部門應該對自己風險控制能力進行判斷，評估哪些是自己可以控制的風險，哪些是私營企業可以控制的風險，根據評估結果，把風險清單中各個風險進行具體劃分，由上方一同承擔對應的風險。針對處于雙方控制范疇外的風險，需要留待下一階段進行分擔。

對于私人企業來說，在初步風險分擔評估過程中，需要對其現有資源數量進行評估，以此判斷其對公共部門轉移給自己的風險是否在控制能力內。如果私人企業通過自我評估確定可以對轉移風險進行控制，則制定相應的風險管理對策。反之，將會返回到風險分析階段。雙方控制能力范疇內的風險，可以結合風險分擔要求進行分擔處理。對于公共部門和私人企業控制能力外的風險，雙方經過商量以后確定風險分擔機制，之后私人企業將會對風險價值進行計算，并自我評估，主要是評估自己對風險管理情況和現有資源，之后根據風險價值和自我評估結果確定風險補償價格。如果公共部門可以接受，則雙方一同進行風險管理。反之，則需要重新交流，調整風險分擔計劃，良性循環，雙方達成統一意見。雙方控制能力內的風險應根據風險分擔第二原則進行處理。公共部門和私人企業雙方控制外的風險，在協商統一后，簽署相應的合同，直到風險分擔完成。

2．根據各方收益的風險分擔

收益原則下的風險分擔也就是指PPP項目風險協商分擔環節。在此過程中，公共部門所選擇的私營企業應該從兩方面進行評估，一個是評估招標文件中公共部門轉移給自己的風險，另一個是評估承擔這些風險可以獲得怎樣的收益，之后和公共部門協商交流。在公共部門與私人部門簽署合同以后，項目風險分擔將會進入到風險追蹤和再分擔階段。在此階段中，核心任務在于追蹤已經分擔的風險，評估是否會出現無法預測的變化或者之前沒有出現的風險，之后再進行風險分擔。如果存在沒有識別的風險，應根據風險初步分擔方法對風險進行分析。如果已經識別的風險出現雙方都沒有預料的變化，則需要分析這種變化對PPP項目帶來的影響，如果這種影響比較大，需要結合風險分擔原則適當調整分擔機制內容。如果風險變化對項目有利，則應該對項目風險進行對稱性分擔。對稱性風險分擔也就是指根據合同內容，如果項目周期出現變化所造成的正面影響，也就是創造收益時，雙方可以共同承擔該利益。

3．動態原則下的風險分擔

動態原則下的風險分擔也就是PPP項目風險追蹤和再分擔階段。PPP項目持續時間比較饞，參與方比較多，即便在項目前期，公共部門已經把可能出現的風險進行分析和分擔，但是難免會存在遺漏，甚至也會產生新的風險。因此，應該對風險進行追蹤和再分擔。在風險分擔中，不但要觀察分擔風險是否存在新的變化，還要觀察是否存在新的風險，如果存在，應及時評估和分擔，確保每個風險都有對應負責人進行管理。

五、結束語

總而言之，在新形勢背景下，城市發展進程加快，城市公共基礎設施需求量增多。在這種情況下，PPP融資模式的應用，有效緩解政府部門在公共基礎設施建設中的資金壓力，減輕政府部門經濟負擔，實現財政資源科學分配，提高財政支出效率。但是，PPP模式并非萬能的，需要做好風險識別和分擔工作。不管是公共部門，還是私營企業，都要秉持共贏的目標對項目風險進行分析和判斷。為了保證公共部門和私人企業權利平等，在合同中需要適當調整內容，在出現項目利益變化時，應保證風險分擔的對稱性。風險分擔是風險管理中重要內容，應滲透于項目合同整個周期中，公共部門和私人企業需要采取有效措施防范和控制風險，保證PPP項目順利運行。