談行政事業單位預算績效管理存在的問題及對策

任荔敏

（中國熱帶農業科學院熱帶作物品種資源研究所，海南 海口 570000）

目前，我國在逐步完善預算績效管理制度，基本已經實現了績效全覆蓋。但在實際執行過程中，行政事業單位還是存在一些問題，急需解決。

一、行政事業單位預算績效管理的意義

預算績效管理是一種“注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”的新型預算管理方式，20世紀80年代開始逐漸成為世界性的財政改革潮流，目前已經被世界上50多個國家所采用，80%以上的OECD國家都實行了預算績效管理。

在行政事業單位中，預算績效本質上反映的是各單位、各部門的工作績效，實施預算績效管理，目的是推動本單位效能提升，提高行政事業單位的服務質量和水平。

國家領導人在黨的十九大報告中，從全局和戰略的高度明確提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。這是我國首次將全面實施預算績效管理寫入黨的綱領性文件，意義重大，影響深遠。近些年，財政部在不斷地完善預算績效管理制度，大力推動各項改革措施扎實落地，現已構建了項目支出為主的全過程預算績效管理體系。要求績效目標與預算同步申報、同步審核、同步批復。預算執行過程中，對所有中央部門項目實施績效運行監控；年度終了，對中央部門項目全面開展績效自評。這就要求我們各行政事業單位要把思想認識和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，進一步提高政治站位，增強責任感和緊迫感，站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分認識預算績效管理的重要性，努力提高財政資金的使用效率，有效推動行政事業單位平穩、持續、健康發展。

二、行政事業單位預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理機制不完善

現階段，我國行政事業單位的預算績效管理水平正處于初級發展階段，雖然各單位基本已經建立了預算績效管理體系，但在具體應用中缺乏完善性，無法對本單位各項經濟活動進行有效的考核評價，一方面是單位內部存在著各部門之間、各崗位之間的職責權限劃分不夠明確清晰，很難對預算績效考核工作起到監督約束作用。另一方面是在預算績效指標體系的設計過程中，不同單位的管理性質不同，業務職能也不同，所以在預算績效指標體系的設計上也不同，但是很多單位并沒有考慮到這些因素，在預算績效考核指標設計環節，直接將考核指標體系引用到本單位中，沒有考慮到指標的適應性，造成預算績效考核工作脫離實際。

（二）預算績效管理意識不到位

行政事業單位在開展預算績效管理工作中，主要是以政策文件為指引，但在實際工作中，由于項目眾多，涉及面廣等因素影響，一方面，普遍存在重視資金支出，忽視效益分析的問題。如在項目執行過程中，重點關注財政資金用途是否合規合法、預算執行率是否達到既定要求等等，而對于資金支出的必要性、有效性未能做進一步的分析利用；另一方面，單位內部也沒有建立健全相配套的細化的制度指引；再一方面，部門之間配合度不夠，目前很多行政事業單位的預算績效管理工作都是財務部門主導，其他業務部門為輔，但在實際工作中，部門之間的配合度、積極性不高。這一系列的問題，造成了預算績效管理工作執行效率較低，無法準確分析財政資金的使用效益。

（三）預算績效管理指標設定不夠科學準確

行政事業單位開展預算績效管理的目的是通過對一系列預算指標的考核情況，來分析年度內本單位各經濟活動所產生的各項效益情況，以及在預算執行中存在的問題進行不斷的完善，從而進一步優化財政資金分配、使用。但在實際工作中，大部分行政事業單位在設定預算績效指標的時候，不夠科學準確。在指標設定時，通常選用一些正向指標、定量指標和非財務指標，資金的使用情況與績效考核結果沒有直接掛鉤，績效評價結果缺乏客觀性，使績效管理工作很難很好地進行下來。如現在預算績效二級指標有數量指標、經濟效益指標、生態效益指標、可持續影響指標、服務對象滿意度指標等，在數量指標的三級指標中設定出差幾次、發表論文幾篇等等，出差幾次并不能準確反映該項工作完成效益情況。

（四）預算績效評價結果應用性不強

我們實施績效管理的目的是進一步優化財政資金使用及分配。實際工作中，許多事業單位不夠重視績效評價結果的反饋及應用，一方面是沒有對評價結果反映出來的問題進行整改，另一方面是在編制部門預算、安排財政資金的時候，基本不會去參考上年績效評價的結果，直接對下一年及未來三年的預算進行編制，這就形成了績效考核和財政資金安排相脫節，使得預算績效評價毫無意義。

（五）實施預算績效評價專業性人才缺乏

預算績效評價是近些年才在行政事業單位開始實施，專業性強，行政事業單位各個部門及研究室都是參與績效評價的人員，但在實際工作中，一方面是這些人中絕大多數對于預算績效的特殊性還不是很理解，同時，這些人的專業知識水平高低也不盡相同，缺乏績效評價方面的經驗，導致在預算績效目標的設定及結果評價方面不能做到客觀、公正。另一方面是單位財務人員對預算績效管理方面的知識也比較欠缺。所以培養一批專業能力強，綜合素質高的預算績效管理方面的人才隊伍迫在眉睫。

三、行政事業單位預算績效管理存在問題的應對措施

（一）加快構建完善的預算績效管理機制

完善的預算績效管理機制可以為績效考核工作打下良好基礎。因而在實際工作中，行政事業單位需要完善預算管理機制，一方面是將預算績效考核工作的責任主體落實落細，使得各部門之間，各崗位之間能夠準確把握自身的職責重點，進而達到通力協作配合，高效完成預算績效考核的工作；另一方面是行政事業單位需要根據自身發展要求，結合各經濟活動項目的特點，設定既符合項目自身特點又可以細化量化的預算績效考核指標，這樣的預算績效考核結果才會與實際相吻合；再一方面是行政事業單位需要加強內外的溝通和信息反饋機制，進一步提升預算管理工作的透明性。

（二）加強預算績效管理意識

預算績效是衡量行政事業單位績效的主要指標，本質上反映的是各單位的工作績效。為此，行政事業單位一方面需要加強各管理者、各職工的預算績效管理意識，使得“花錢必問效，無效必問責”的管理理念貫穿始終。破解“重投入輕管理”“重支出輕績效”的慣性思維；另一方面，加強單位制度建設，在中央出臺的相關預算績效管理制度的基礎上，結合單位自身情況，制定更加細化的規章制度，來指引預算績效管理工作。

（三）預算績效管理指標設定科學準確

預算績效目標對預算績效管理起到了引領控制的作用，而預算績效考核指標設定是否科學合理直接決定了預算績效目標完成的有效性。需要注意的是，行政事業單位在初期設定考核指標的時候，需要結合自身公益性的特征和發展需求，主要以經濟效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等作為指標體系構建的基本原則。以農業科研院所為例，可以將評價指標細化為財務、業務、科技成果等三個維度，采用定性指標和定量指標結合、財務指標和非財務指標結合的方法。如：從財務維度可以將考核指標細化為收入預算完成率、收入增長率、成本費用控制率、資金流動比率、收支結余率，等；業務維度將考核指標細化為預決算差異率，預算精確率等；科技成果轉移轉化維度可以將考核指標細化為經濟效益、服務對象滿意度等。

（四）提高預算績效評價結果的應用性

實施全面預算績效管理的目的是通過運用預算績效評價結果和反饋，進一步提升本單位的效能，提高本單位的服務質量和水平。行政事業單位應根據績效評價結果來不斷完善內部控制管理制度，牢固樹立以效益定支出的管理理念，根據預算評價結果與各業務部門進行分析原因，總結經驗，為下一年度的預算編制工作做好準備，充分發揮預算績效評價結果在財政資金調配與收支中的指導作用。同時，行政事業單位應將預算績效評價結果與人員考核獎懲相結合，進而調動全體職工的積極性，進一步加強全體職工對預算績效管理的認識和理解應用。

（五）加快培養預算績效評價專業性人才

預算績效管理工作專業性強、工作量大，這就要求行政事業單位一方面要加強現有職工的政策理論水平和業務能力的提升。要求參與預算績效評價的人員不斷學習政策理論知識，加強培訓與交流，盡快補齊短板，努力提升專業素養，靈活運用到業務工作中；另一方面是引進高素質的復合型管理人才，全面提升單位工作人員的預算績效認知，有效推動單位預算績效管理工作的順利開展。

四、結語

預算績效管理是一項長期性、系統性工作，同時又具有理論性和實踐性。行政事業單位實施預算績效管理，目的是使本單位的履職效能有所提升，進一步提高自身的服務質量和水平。所以，在日常工作中，行政事業單位需要將預算績效管理常態化，在以結果為導向的績效管理中，財政支出需要和產出效果相掛鉤，當年的績效考核情況直接影響下一年的預算安排，這樣，就可以使預算績效更直觀、更容易評價和衡量。通過預算績效管理，使行政事業單位人員進一步強化責任意識，履職擔當，努力提高財政資金的使用效率，有效推動行政事業單位平穩、持續、健康發展。