PPP項目中的政府財政風險來源研究

潘金培

（漳浦中博水務有限公司 福建 漳州 363200）

0 引言

為了減少政府的債務負擔，為了使我國公共服務能得到更穩定的發展，推行PPP項目，讓政府與社會資本在一定程度上達成必要的合作，共同開發某一項目，引入社會資本，是非常重要的方式。我國已經開始推行PPP項目，在相關的政策與監管方面都頒布了相應的規定制度，但是PPP項目作為一項新興的經濟模式，其本身發展不夠完善，附帶的財政風險也是比較大的。為了降低這種風險，為了PPP項目更加健康的長遠發展，為了保障政府與社會資本的公共利益，應該對PPP模式的經濟發展方式進行更全面的研究與發展，應該不斷加強PPP模式的管理與監督。

1 PPP項目簡述

PPP項目指的是在政府與社會資本的合作下展開的項目。簽訂PPP項目合同主要是為了讓政府與社會資本方對PPP項目的風險進行恰當的分配。細致的來講，PPP是一種公私合營的模式，它集合了投資、融資等類型。在PPP模式下，政府部門能夠與私人部門之間以合同的方式達成長期合作，能夠對責任、權利、利益等方面的關系進行清晰的分配，能夠使得政府的部分責任得到轉讓，這種情況下，政府與私人部門“有福同享，有難同當”，即共享利益、平攤風險。PPP模式的推行，能夠幫助政府提高其財政方面支出的使用效率，能夠大大的緩解政府在大型項目的開展過程中的投資壓力，也能夠使得民間投資的覆蓋面積更加廣泛，進而社會中資本的流通量更加大，還能夠對現代社會中的公共服務行業作出貢獻，提升其供給的質量。

2 目前PPP項目中的政府財政風險原因分析

2.1 監管制度不完善

在PPP模式中，由于項目由政府與社會金融機構兩方公共完成，地方政府主要目的是追求融資、項目落地，社會金融機構的主要目的為投資安全、擴大盈利，二者在項目的發展中可能會出現一定的利益沖突，這種情況下，部分人員很容易由于“私心”而影響PPP項目的開展。由于我國PPP項目實施的相關監管制度不完善，項目實施過程中非常容易出現企業融資困難、政府失信履約、國有財產被挪用等問題。除此之外，PPP模式主要依托于合同進行，而很多具體的需要落實的部分卻在合同中沒有得到相應的體現，產生了許多的漏洞，部分具有私心的人便通過漏洞進行運作，對我國財政有著不良的影響。不僅僅是監管不足，現目前也存著監管越位的情況，使得政府部門的部分人員打著維護公共利益的旗號，最終使合作方—私人企業的利益受到威脅[2]。

2.2 PPP模式相關人員執行問題

目前，PPP模式的資金是不受監管與調控的，很容易受到不良的影響，例如相關的工作團隊及管理層對資金沒有進行合理的運用，那么很容易使得負債事務出現被隨意掩蓋的情況。對于這個缺點，政府已經在積極應對，例如：設置相關的法律法規使得PPP模式中經濟與公共部門的風險分開。當對經濟與公共部門的風險分開處理后，PPP模式就更偏向于市場化方向發展。一般情況下，公共設施涉及的方面包括自來用水、暖氣供應、電力電網等，發展這些項目的公司都是一種公共的平臺，保障人們生活的基礎，所以這些公共項目的發展需要正度的財政部門進行一定的干預，以保證其正常順利的運行，減小其運行的風險，預防公共債務秩序等問題，從而保證社會秩序的正常運行[3]。

2.3 PPP項中產權債權界定模糊

部分PPP項目還處于調研不充分、論證不清晰階段就進行掛網招標工作，使得項目各方的責任、權力、利益界定模糊。這種現象在環保水務領域尤為常見，項目建議書、可行性研究報告、項目實施方案等表達內容混雜不清，可實踐性低。比如在項目廠址永久性用地征收時，責任為政府方還是在中標方，中標方是否有這能力在規定的建設期內主導土地征收工作。從這幾年在使用PPP模式的發展中，發現還存在部分地方政府在推進基礎設施建設項目和公共服務項目采用PPP模式時，因PPP項目存在超10%紅線影響，而進行項目壓縮投資或將該風險直接轉嫁給中標方，項目中標后因投資收益問題無法實施造成項目中途流產，這也是近2年來多個PPP項目退庫的原因之一。同時因投資分析不明朗，使得金融風險進一步的升高，帶來的危害也進一步擴大，這種環節相扣緊密的、較為系統的金融風險對我國整體的經濟發展來說，有著非常大的不利影響。

3 加強對PPP項目中的政府財政風險的監管辦法

3.1 明確產權債權

為了避免責任、權利、利益界定模糊與PPP項目監管制度不完善等問題，政府需要加強對項目前期信息的收集和分析，方案論證時要找有經驗的專家進行評估，充分考慮方案的可操作性，同時加強對財政資產的管理，需要對產權的意識進行進一步的強化，對國有資產與政府的負債等進行更加綜合性的管理。在PPP項目的運行中，對于利益分布的問題，為了使得政府相關部門與企業金融機構對責任的分攤、利益的分享有更為平衡的發展，就必須要使得政府部門與企業金融機構的產權與債權進行合理的規定。為了PPP項目更順利的運行，財政部門應該依據相關規定做好公共債務的監管工作，并且及時對產權進行登記與更新。

3.2 做好項目需求項目預算工作

為了避免政府對PPP項目單純從財政承受能力論證10%紅線這項指標進行不合理或不全面了解項目實際情況就掛網招標等問題，政府的相關部門應做好對項目的評定，建議可借助第三方咨詢單位力量，對項目立項前期工作應根據實際情況進行盡可能詳細的實地摸排和預測分析，做好項目實施預判與財務經濟分析，避免公共資源的浪費。尤其是水務領域的PPP項目在實際推進中，應充分考慮到水務領域多數設備、儀器儀表屬非標設備的情況，無信息價時不能正常的進行財政預算。故前期的設備詢價定價也是保證PPP項目順利實施的關鍵要素之一。只有在開展前期工作充分進行市場調研、借助業內經驗和同類型項目比較后，才能確定項目的實施范圍和合理的財務投資。

4 結語

PPP模式是應運國家與社會發展而生的新型經濟模式，能夠使社會資本發揮其更大的作用，能夠讓政府與社會金融機構更加協調的發展，共同為我國的公共服務提供保障。雖然PPP模式由于其發展時間短與實踐不足存在一定的缺陷，但是其對于我國整體經濟發展的積極影響是巨大的，我們應加強對PPP模式的研究，以理論與實踐的共同作用彌補其中的不足，使PPP模式更好的為我國經濟的發展服務。