大型水利水電工程施工招標控制價合理性的幾點思考

羅文東

廣西大藤峽水利樞紐開發有限責任公司 廣西桂平 537200

大型水利水電工程施工標段一般具有建設周期長、合同邊界條件復雜、造價金額大的特點。招標控制價是招標人管控投資的重要手段。招標人掌握著招標控制價的發布權，在缺乏標準的情況下，招標控制價的合理性難以判斷和有效監督。合理的招標控制價并非唯一，應該在量化的上、下限范圍內。為此，提出幾點思考以供參考。

1 市場現狀

1.1 競爭態勢

廣闊繁榮的市場培育了大量的水利水電施工企業，目前市場趨于飽和，競爭已經白熱化。投標人謀求低價中標的壓力和意愿進一步放大。有觀點認為“低價中標，高價索賠”是施工企業經營策略。該策略的可行性暫且不論，若大量的施工企業被逼迫到出此下策境地，業態是不健康的，不宜倡導。低價中標產生不良后果的實例屢見不鮮，最終損害的是招標人形象和利益。

1.2 發布情況

招標人在工程發包市場相較投標人具有選擇標準、定價的明顯優勢，招標人投資管控壓力和動力、投標人市場生存和業績壓力相互作用，加上招標控制價并無底線約束存在，招標人刻意壓低招標控制價的情形就難以避免。

2 設置招標控制價的必要性

2.1 相關規定

目前，水利水電工程施工招標是否設置招標控制價，水利部并無硬性規定。主要取決于地方政府，如廣東省規定政府投資水利工程項目施工招標應編制控制價。

2.2 現實需要

施工招標控制價是招標人“心理價位”的底線，具有引導投標人報價和給施工項目造價定價格水平基調的功能。從控制投資的角度，為避免圍標導致的中標價失控，大型水利水電工程施工招標設置招標控制價是很有必要的[1]。

3 施工招標控制價的合理性

3.1 常見定價方式

項目法人確定招標控制價通常采用的兩種方式，一是按照水利工程編規和預算定額作價后整體下浮的方式確定招標控制價。二是參考類似項目中標價。前面一種方式過于簡單粗暴，承包人必須投入的人工、材料、機械等成本也在下浮范圍，即使最終的價格數值上是合理的、決策是高效的，下浮率沒有標準，也并非所有的費用都適合下浮，不盡合理。后面一種方式看似合理，但是類似項目中標價是承包人競爭得來的，中標價并不一定就是合理價格，需要進一步分析邊界條件和鑒別采用。考慮投標人報價還需競爭，長此以往，不合理低價中標現象必定愈發常見。

3.2 施工招標控制價的上限

按照概預算控制理論，概算價是招標控制價的上限。因概算批復與招標階段時間差、設計深度、法規政策變化等因素影響，合理的招標控制價可能會突破相應概算，進而引起中標價可能突破概算，為避免出現“超概算簽訂合同未辦理審批手續”情形，招標控制價若高于概算價，應在發布前按規定履行審批手續。

概算價不能簡單地以項目名稱生搬硬套，而應根據施工標段招標具體工作內容、工程量清單，以及分標情況，結合概算的項目構成和費用劃分，合理對應。如招標工作內容包括承包人運行一段時間的，招標工程量清單應計將運行費用單列，相應費用計入運營成本中。涉及各標段分攤的費用，可按分標規劃中概算費用占比或相應工程量占比合理分攤。

3.3 招標控制價的下限

3.3.1 相關規定

按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第五十一條規定，投標人投標報價低于成本的，評標委員會應否決其投標。國家相關法規對不合理低價或者最低價中標的限制性規定表述的意思與招標投標法實施條例是一致的。理論上，施工成本應作為招標控制價的下限。但各潛在投標人的施工成本是個性化的，招標控制價編制階段難以界定成本。因此，從法規的角度看，國家對招標控制價的下限雖有參考性的規定，但在招標控制價編制和評標階段，對低于成本報價界定的可操作性不高[2]。

3.3.2 合理下限

（1）以水利工程編規和預算定額編制招標控制價的下限。

①幾點認識。以水利工程編規和預算定額計算招標控制價下限，基于以下幾點認識：一是編規和預算定額反映的是人材機消耗量、管理費用的平均先進水平，必定有一定數量的施工企業施工成本管控水平高于編規費用和定額消耗水平，按照國內水利水電工程施工企業數量規模和正態分布規律，能夠保證按照最低的招標控制價中標且不會虧損的潛在投標人數量遠多于3家。二是編制招標控制價所依據的施工組織設計有優化空間，施工資源和經驗豐富的潛在投標人可以把施工組織方面的優勢轉化為成本優勢。三是水利工程編規取費中的一些費用是屬于競爭性的費用，比如利潤，完全可以放開競爭。

②具體設想。水利工程編規和預算定額計算費用構成為直接工程費、間接費、利潤、材料價差、稅金。其中，人工、材料、設備費、材料價差等消耗性質的費用，宜全額計列。間接費主要是承包人總部和現場管理機構發生的管理成本，可適當壓縮。利潤可以充分競爭，最低可以為零，承包人的利潤空間通過先進的管理手段，提高工效、降低材料損耗，縮短工期降低管理成本實現。稅金應按照國家稅收規定計列。

按照前述設想，招標控制價以初步設計施工組織、招標設計圖紙和工作要求、合同條件、水利工程編規和預算定額計算，其中間接費下浮10%-20%，利潤率取值為零，以此計算的價格相比成本管控水平優秀的潛在投標人施工成本仍有一定空間，考慮投標報價的競爭因素，以此作為招標控制價下限，可以達到通過招標控制價篩選投標人、節約投資又避免出現中標人無利可圖的情形目的[3]。

③采用水利工程編規和預算定額編制招標控制價注意事項：

a．合同工作內容有別于預算定額工作內容的，應根據兩者區別調整消耗量或分攤相應費用，工程量和工期因素也應充分考慮。

b．按照現有水利工程施工勞務人員總體技能水平，勞務人員的工效總體上呈下降趨勢，而工資水平逐年上漲。為工程施工承包合同順利履約，超過一年工期的項目，合同條件宜約定對生產性人工費進行調查。這方面，豐滿水電站重建工程、大藤峽水利樞紐工程、溪洛渡水電站工程等項目有成熟的做法。

c．主要材料宜在合同條件中約定調查方式，一般參考建設工程清單計價規范設定風險幅度為±5%，過高風險幅度都將損害某一方利益而導致履約不順。

d．合同條件通常對變更單價的約定是參考原報價水平定價，個別項目也有采用預算定額重新計價或者協商定價。幾種方式各有優缺點，總體上，筆者傾向于采用預算定額重新計價，一是有明確約定，也相對公平。二是能夠避免因不平衡報價或不合理低價可能導致的承包人不愿意實施變更項目或難以協商一致的情形出現。三是能夠倒逼招標人加強招標設計質量管控和實施階段的履約管理[4]。

（2）以實物工程量法編制招標控制價情形。實物工程量法需要大量的市場成本數據，以及豐富的施工經驗，對招標控制價編制單位的要求極高，編制需要的時間較長，且因在合同實施過程中變更價款的處理難以與投標價格水平掛鉤，因此，國內以實物工程量法編制招標控制價實際的案例非常罕見。甚至于施工單位投標報價都基本延用定額計價，再考慮適當下浮。鑒于實物工程量法編制招標控制價的不適用性，以及審核難度，筆者不建議采用實物工程量法編制招標控制價。

4 結語

招標人發布的招標控制價合理性對投標人的市場行為有極大的引導力，建議相關部門規范招標人正確使用招標控制價發布的權利，出臺招標控制價編制合理性相關的指導意見，以保障市場各方正當權益，促進水利工程建設市場良性發展。