混合所有制改革國際比較研究

湯瑞豐，鎖 箭

（1.云南大學工商管理與旅游管理學院，云南 昆明650091；2.云南省能源投資集團有限公司，云南 昆明650228）

一、引言

黨的十九大提出的習近平新時代中國特色社會主義思想，要求在新的歷史時期貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，十九大同時也對作為建設現代化經濟體系有機組成部分的國有企業改革提出了新的要求，明確“要深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”[1]。從實踐經驗的角度來看，國內、國外企業已經開展的混合所有制改革實踐經驗和做法能夠為國內企業在新形勢下，持續深化和實施好國有企業混合所有制改革提供有益的借鑒，能夠使混合所有制的改革進程少走彎路。因此，結合國內外有影響力的企業進行的混合所有制改革實踐，進行案例比較研究，對于在新時代中充分發揮混合所有制的優勢，進一步激發創新發展動力和首創精神，持續深化混合所有制改革有著重要的現實意義。

二、文獻綜述

1. 國內研究

國內對國有企業混改的文獻主要是從股權結構和治理兩方面進行論述。其中，李向榮認為國有企業的混合所有制改革優化了股權結構，混合所有制企業的制衡股東持股比例與公司績效顯著正相關；制衡股東身份類型與公司績效顯著相關；國有股比例與公司績效顯著負相關[2]。應有選擇性地引進參股主體，保持較高的股權集中度，適當降低國有股比例。沈昊等研究發現混改引入非公股東的類型對公司業績和公司治理有較大影響；員工持股對公司治理的改善作用有限；國有股的地位并不是決定國有股在公司治理中的控制地位和關鍵[3]。此外，利用上市公司數據對混改的治理效應進行量化研究則更為精準和合理。其中，馮埃生對中國國有上市公司2010-2013 年公司治理效應問題進行了理論分析和實證檢驗，提出混合所有制具有良好的治理效應[4]。祁懷錦等檢驗了2008-2017 年中國國有企業上市公司的政府治理、國有企業混合所有制改革、資本配置效率三者之間的關系，提出國有企業混合所有制改革能夠提升企業資本配置效率[5]。任廣乾等認為混合所有制程度與國有企業價值之間存在著顯著的正相關關系，混合所有制程度對國有企業非效率投資具有抑制作用。其中，丁然統籌考慮了政府和企業的因素，提出了驅動混合所有制演進的三個因素：國有經濟深化改革、市場機制條件成熟和產權保護趨于完善，提出了重組整合、員工持股和混改基金三種發展模式[7]。沈昊等認為針對國資監管存在的短板與不足，提出“參控同管”、“逆向監管”等監管思路[8]。朱磊等認為混合所有制改革應重視由“量變”到“質變”的突破，要分類分層推進改革進程，有效實現國有企業的高質量發展[9]。王運陳等認為國有企業在產權方面應優先考慮混合外資資本[10]，在投資者類型上優先考慮金融機構投資者[11]。

2. 國外研究

Liu GS 和Beirne J 認為在中國這個擁有世界上最大國有企業，并處于轉型期的國家中，國有與民營的混合模式是最好的股權分置模式，這很好的解釋了2013 年后國有企業混合所有制改革的進一步推進[12]。Willner J 和Parker D 認為國有資本的低效促使私有化，但私有化并不一定會帶來效率的提高，而取決于所有者是主動的還是被動的，同時私人壟斷企業的邊際成本與公有制相同或略高[13]。Boot AWA 和Gopalan R 分析了企業在私有制和公有制之間的選擇，認為管理者要進行自主決策來優化企業管理，從而權衡內部化控制和管理權讓渡的關系。私有制通過精確的契約提供了所需的權衡，但卻造成了所有權的固化[14]。Gaio C 和Pinto I.研究發現，國有企業比非國有企業更激進，這與政府保護下穩健性要求的減弱有關。資本市場對國有企業盈余管理有重要影響，國有企業利潤異常率較高，利潤質量較差，說明國有企業受資本市場壓力影響較大[15]。Xie F 和Anderson H D 等認為要通過整合國有及民營資本的核心能力和要素資源，促進國有企業長期價值的實現[16]。Li Z 和Yamada T.認為股權結構對企業非效率投資具有長期影響，且在國有上市公司中，國有股比例越高，企業非效率投資現象越嚴重[17]。Cuvreo 認為混合所有制改革具有積極作用[18]。Fan J P H 和Wong T J 等認為國有企業一股獨大的特點不利于公司治理機制的完善，加之以控制權為基礎的人事控制，維持和強化了政府干預。Kang D 和Sorensen A B 認為股權制衡作用的發揮還與制衡股東的身份類型有關，不同類型的股東對代理人進行監管的動機與意向不同。

三、比較對象的選擇

1. 選擇原則

在國有企業混合制改革比較研究中，首先要確定選擇標桿企業的標準。文章從領先性、影響力和可借鑒性等角度出發，確定了在全球范圍內按照企業的先進性原則、代表性原則和可行性原則作為選擇對標對象的標準。其中，先進性原則是指所選擇的對標對象在開展混合所有制改革的水平較高，成效較為顯著。代表性原則是指所選擇的對標對象在行業特征、開展混合所有制改革的模式上具有典型代表和重要意義。可行性原則是指所選擇的對標對象在推進混合所有制改革路徑、模式、數據和發展成效等方面的資料具有較好的可獲得性，各項資料能夠較為全面地反映其主要過程及其特征。

2. 選擇對象

根據上述三個基本原則與國內外企業的符合程度，最終選擇了2 家企業作為對標對象。國外企業對標對象是新加坡的淡馬錫公司，其整體經營水平較高、市場競爭力強，國際化程度高，已成為行業的領軍者和標桿，具有較強的代表性。國內對標對象是中國建材集團，其“央企市營”的模式在國有企業混改中有較為深遠的影響，成效也較好，較為客觀地反映了國內國有企業開展混合所有制改革的進程及其特點。

四、淡馬錫混合所有制改革實踐比較

1. 基本概況

淡馬錫成立于1974 年，“淡馬錫”三個字是馬來語“Temasek”的音譯。是一家設立在新加坡的投資公司，股東是新加坡財政部長，財政部長為法人團體。淡馬錫是世界上較有影響力的投資者、機構和資產管護者。淡馬錫近十年的投資主題包括以下四個領域：轉型中的經濟體、增長中的中產階級、顯著的比較優勢和新興的龍頭企業。到2019 年，經過45 年的發展，淡馬錫公司的投資領主要集中在金融服務、電信、媒體與科技、交通與工業、消費與房地產等領域，行業分布十分廣泛。自1974 年成立以來，淡馬錫復合年化股東總回報率為16%，而且淡馬錫較長時期保持了較高的企業信用水平，從2004 年至2019 年，淡馬錫持續獲得穆迪和標準普爾等評級機構授予Aaa/AAA 整體企業信貸評級。到2019 年，45 年來，淡馬錫的投資組合從創建時的3.54 億新元增長至3130 億新元，資產達4342 億新元，收益為1146 億新元。

2. 成立背景

1959 年，新加坡進一步取得自治權，1963 年脫離英國統治，加入馬來西亞，1965 年脫離馬來西亞，成立新加坡共和國，成為一個主權國家，至此，新加坡基本掌握了自身的國家主權和經濟社會發展權。新加坡所處的區域和地理位置，決定了其城邦國家和貿易港口國家的特點，當時它主要利用貿易港口便利條件開展交通運輸、造船業等產業發展，而且規模不大，基礎薄弱。處于這些行業的企業主要由國家興辦，由國家主導進行發展，因此被稱為“國聯企業”。這些“國聯企業”在很大程度上促進了新加坡經濟社會的快速發展，它們的發展和管理變革大概經歷了三個階段。其中，1959-1967 年為經濟恢復階段，新加坡在外向型經濟導向下，為解決就業問題，大力發展勞動密集型產業，主要特征為“出口替代”型經濟；1968-1979 年為經濟擴張階段，在基本解決就業問題后，新加坡對經濟政策進行了調整，推動經濟從結構勞動密集導向型向資本密集導向型進行變革，并大力發展高科技產業，加大了通訊業和金融業的發展，這個時代的主要特征為“出口導向”型經濟。到70 年代中期，“國聯企業”的規模和數量都增加較多，這些企業在激烈的市場競爭中不斷發展壯大，如何科學合理地對較大規模和較多數量的“國聯企業”進行有效的管理和監管，就迫使新加坡政府不得不思考構建新的“國聯企業”管理體系和機制。為此，新加坡政府成立了由財政部負責監管，授權經營和管理36 家“國聯企業”股權的淡馬錫公司。

3. 發展模式分析

淡馬錫的成長是新加坡經濟發展模式和獨具一格的治理模式共同作用的結果，可以概括為如下幾個方面：

（1） 政府不干預決策的發展理念

自淡馬錫1974 年成立以來，新加坡政府出于“善意的無為而治”的發展理念，刻意地盡力避免參與淡馬錫的各項商業決策，作為持有淡馬錫100%股權的新加坡財政部只有任命董事局主席、董事和總經理；審閱年度財務報告；召集關聯公司會議討論績效、計劃、關聯性并購等事項的權限。淡馬錫不參與旗下公司運營層面的管理和日常經營，企業的運營管理和日常經營由各公司的管理層直接負責，各公司董事會負責監督公司的整體運營。這確保了淡馬錫能夠不用考慮政府行政性指令干預問題，而完全按照市場規則開展各項商業決策及其活動。

（2） “積極活躍的投資者和股東”的定位模式

“積極活躍的投資者和股東”是指淡馬錫倡導先進的公司治理，強化董事會的專業水平、多元化和豐富的商業實踐經驗的要求，構建高質量和高水平的董事會機構。同時，淡馬錫十分重視各投資組合公司的董事會建設，并履行好高級管理人員安排、企業價值觀培養和制定戰略發展目標等方面的職權。淡馬錫的董事會和管理層負責投資、脫售和其他權限內重要事項的決策和執行，股東不參與淡馬錫的商業決策。由此可見，淡馬錫作為代表政府的控股公司，在保障充分行使重要人事任免和制定戰略等股東權力的同時，放手各企業自主充分依據市場化運行，進一步激發了淡馬錫旗下企業自主經營管理的積極性和開拓性。而且在決策方面，公司的投資項目都必須以其盈利能力做為最主要的取舍標準進行投前評估，特別地是針對需要引入政府注資的大型投資項目，要報請財政部審批通過后，才能推進。

（3） 治理結構的不斷調整和優化

淡馬錫治理架構強調實質重于形式，長期利益高于短期利益，并把機構置于個人之上，同時實行問責制，動態平衡和處理好授權和守則的關系。淡馬錫構建了以強大的董事會為核心的企業治理結構。董事會與經營層職責分工非常明確，董事會為管理層提供全面指導和政策指引，管理層則奠定團隊的風格和企業文化基調并引領和貫徹落實愿景和目標。董事會主要負責制定戰略目標，年度預算和財務報表，提供重大投資、脫售和融資的建議，CEO 和董事會變動等事項。董事會成立了執行委員會、審計委員會、領袖培育與薪酬委員會支持其在批準、內控等方面的管理。董事會成員由公司執行董事兼總裁和專業人士組成，主要實施資本投資管理和財務管理。淡馬錫管理層對董事會所賦予的職責負責，履行淡馬錫作為投資者、機構和資產管護者的三個角色，主要負責日常運營管理，同時經營層與董事會積極加強溝通和配合。管理層設立了脫售和投資高級委員會(SDIC)、高級管理委員會(SMC)、戰略、投資組合及風險管理委員會(SPRC)支持其對投資和脫售、管理和組織、宏觀經濟及風險評估開展專業化的管理。同時，淡馬錫注重國聯公司層面的董事會構建，確保國聯公司擁有高水平的董事會，公司總經理或首席執行官則由國聯公司董事會聘任。

（4） “一切以商業價值最大化為原則”的商業決策模式

根據《新加坡公司法》，淡馬錫是一家享有豁免權的私人公司。董事會對淡馬錫有受信責任，謹慎靈活地對投資組合的管理進行指導，履行長期的投資者和資產所有者、負責任的機構、備受信賴的資產管護者的職責。新加坡政府對淡馬錫公司唯一的考核標準是投資的回報率，淡馬錫完全根據市場化導向和市場商業原則進行管理和運作，完全根據項目投資的資產質量和收益對投資主體的業績進行考核。如果是因為國家和政府的需要而必須進行的項目投資，那么政府必須對公司進行補償，確保公司在此類項目上不產生虧損。淡馬錫強調長期利益高于短期利益，時刻避免企業的短期投機行為對企業的長遠發展利益的影響，不斷追求為股東創造可持續的投資回報。

（5） 全面監督確保公司決策科學

董事會設定管理的基調，對管理層進行有效監督，確保穩健的治理及完備的合規體系和流程。這些體系和流程需要根據內外部變化情況進行不斷的評估和更新，以符合實際的需要。董事會中，各成員均擁有參與決策和監督管理的專業能力、豐富經驗和獨立性，確保能夠履行對管理層進行有效監督的職責。為了確保董事會和管理層適當的權力平衡，促進各自權限內的獨立決策，同時加強董事會對管理層的監督能力，公司的董事長和CEO 由相互獨立的不同人選擔任。

外部監督方面。一是政府財政部等部門派出政府公務員直接進入公司董事會參與公司管理和決策。二是實行財務報告和項目審批制度，加強對公司重大決策的監督管理。特別是涉及公司及其子公司的公開上市、經營范圍變更或到海外投資等重大投資決策和經營事項，公司均需上報財政部進行審批或備案，方可推行。三是財政部根據需要，派出監管人員到淡馬錫公司及其子公司深入了解企業的情況，掌握公司管理和發展情況。四是新加坡政府鼓勵社會各界對侵害國家財產和利益、營私舞弊的各種現象進行曝光，通過輿論加強監督管理。

內部監督方面。審計委員會全部由獨立董事組成，由內部審計部門支持，為確保獨立性，實行向審計委員會和CEO 進行雙報告的管理制度，既保障了其行政性歸屬管理，又保障了其專業性的發揮。內審部門有權不受限制地全面接觸所有記錄、財產和人員，以確保有效地履行其職能；除了定期審計外，也可以在董事會、審計委員會或高管層的要求下進行特別事項的審計。

五、中國建材混合所有制改革實踐比較

1. 基本概況

中國建筑材料集團有限公司（簡稱“中國建材”，英文簡稱“CNBM”） 是1984 年經國務院批準設立的中央企業，是中國最大的綜合性建材產業集團，集科研、制造、流通為一體。40 多年來，中國建材從只有20 多億元的規模，發展到目前資產總額超過6000 億元，員工總數約為20 萬人，年營業收入近3500 億元的大型企業集團。在上市公司數量方面，中國建材擁有13 家上市公司，其中海外上市公司2 家。中國建材在水泥熟料、商品混凝土產、石膏板、玻璃纖維、風電葉片方面的產能均位居世界第一，成為充分競爭領域快速成長的央企典范。

2. 改制背景和動機

中國建材的前身是國家建材管理局下屬的中新集團，中新集團成立之初在經營上面臨著巨大的考驗。最窘迫時，中新集團營業規模只有20 多億元，賬面上卻有32 億元的逾期貸款[23]，財務室已經被法院貼了封條，財務部門的員工只能在晚上偷偷溜進去辦公，出來時再把封條粘回原樣，原來的汽車被債權人拉走了，即便買輛公車也不敢掛在集團的名下。面對這樣的窘迫情況，集團公司必須做出改變才能夠生存和發展下去，這也為混合所有制改革解開了序幕。從中國建材混合所有制改革的目的和動機上看，中國建材發展混合所有制的首要目的是為了生存，根本目的是為了把企業做大做強，其發展模式和經驗對我國企業具非常強的可借鑒性。一方面，中國建材希望通過市場化的資本運營，吸引大量的非國有資本加入，幫助其實現規模經營；另一方面，中國建材希望通過清晰的產權制度、規范的公司治理模式和市場化的管理、經營模式，使所融入的各種社會資本始終保持強大的動力。這一經驗對于有內部整合訴求的行業和需要市場化改革的國企有著極強的可復制性和可行性。其主要的改革動機有三點：一是戰略轉型的需要。中國建材最終選擇水泥作為突破口，形成“融合性創新”，實現“國民共進”。二是上市融資的需要。資金短缺問題成為困擾其發展壯大的首要問題，其通過香港和內地市場的上市，為發展籌集了相對充裕的資金。三是企業深化改革的需要。混合所有制是國企深化改革，激發市場活力的有效途徑，中國建材市場化改革有利于利于增強其市場競爭力。

表1 中國建材部分水泥公司成立時股權情況

3. 改制模式

中國建材改革的基本思路就是通過打包上市的模式來進行融資，在資金到位的基礎上通過戰略調整，并購與重組了多家民營企業來壯大自身規模，再通過集團的規模增長來取得競爭力與經濟效益。

（1） 打包上市，積極融資

2006 年，中國建材在香港聯交所成功掛牌上市，募集資金20 多億港元。之后，又進行了3 次增發配股，共融資110 億港元，極大地緩解了中國建材并購重組計劃的資金壓力。

（2） 并購重組，壯大企業規模

2007 年8 月17 日，成立南方水泥。2009 年3 月6 日，協議擬成立北方水泥。2011 年12 月9 日，中國建材、深圳京達股權投資管理有限公司、上海圳通股權管理有限公司及北京華辰普金資產管理中心訂立出資協議，旨在成立西南水泥。至此，中國建材在全國水泥市場的收購重組和戰略布局基本形成。

4. 改制路徑

（1） 國有資本控股下的股權多元化

中國建材改制過程中引進了多方機構參與，但一直堅持國有資本相對控股的原則。

（2） 并購重組整合

中國建材的發展之路是一個產業不斷整合、優化、升級的道路，并購重組整合貫穿始終。就水泥行業來說，自1999 年成立中國聯合水泥有限責任公司之后，中國建材并購重組了徐州海螺、浙江水泥、江西水泥等900 多家水泥和混凝土企業，不僅在水泥產能上位居全球第一，并取得了規模優勢，改變了水泥行業的無序競爭，為水泥行業格局的健康化發展和產業結構調整注入了活力。

（3） 市場化改革

中國建材堅持市場化的改革路徑，主要體現在它的“央企市營”路線上。“央企市營”是指中央企業以市場化為經營導向，充分參與市場經濟的競爭。“央企市營”包含五個核心內容：多元化股份制、規范的公司制和法人治理結構、職業經理人制度、內部機制市場化、按照市場規律開展企業運營。“央企市營”的融合公式為：“央企的實力+民企的活力=企業的競爭力”。央企擁有資源、資金、人才、技術、品牌價值和管理優勢；民企擁有活力、良好的激勵機制和職業化精神，央企和民企在這些方面可以實現優勢互補，進行有機結合后，能夠增加企業的競爭能力。從實踐效果來看，堅持市場化改革的做法已經深入到了所有制的層面，進一步從最為核心的產權制度入手進行改革和創新，這種混合所有制的有機凝合是中國建材實現企業和行業的不斷發展壯大的關鍵因素。

六、中國國有企業混合所有制改革的啟示和建議

基于對淡馬錫和中國建材兩個對標企業改制及發展歷程的對比研究，可為國內企業開展混合所有制改革提供如下幾個方面的借鑒與啟示。

1. 國有企業的本質

（1） 國有企業本質依然是企業，仍然是市場經濟最重要的微觀主體

淡馬錫的設立是為了保持新加坡的經濟獨立，并期望在此基礎上促進原來“國聯企業”效率的提升，其確定的“一切以商業價值最大化為原則”的商業決策模式是對國有企業本質的經典闡釋。因此，從本質來看，國有企業不是計劃經濟的產物，國有企業是政府干預經濟的結果，是為了解決市場失靈和非常時期而“相機抉擇”的方式。

（2） 國有企業混合所有制改革需要進行配套的體制改革

國有企業混合所有制改革是一個系統的改革工程，它不僅要求對原有的行業、區域及主管部門的職權進行相應地調整，也對原有相關的政策體系產生了一定程度的挑戰。這樣就必然要求中國的混合所有制改革，在頂層設計和制度設計上進行調整。在頂層設計方面，要合理調整相關管理部門的權力，真正實現企業的自主經營，為企業獨立參與市場競爭減少外部干預力量；在制度設計方面，要持續完善相關法律法規，特別是要出臺國家和省級層面發展混合所有制的指導性和綱領性文件及其實施細則，合理設置分級管理權限，創造良好的政策環境，使國有企業混合所有制改革成為有利于實現國有資產增值、保值和國有企業可持續發展的戰略選擇。

（3） 對關鍵領域的控制力是國有企業的重要歷史使命

中國建材以三個層級的混合股權結構撬動了6000 億元的總資產。在此過程中，實現了集團對戰略決策、固定資產投資、股權投資的有效控制，同時提高了各子公司在精細化管理和技術改造方面的積極性和創造性。中國國有企業的混合所有制改革，依然需要堅持公有制的根本屬性和國有企業的根本使命，保持對國民經濟的掌控力。在混合制企業股權設置改革方面，股權是控制混合制企業的非常重要的手段，可以通過不同的股權設置方案實現國有資本對國計民生的重要領域和行業進行控制，要結合混合制企業的戰略定位和業務實際，用好90-10，60-40，51-49 等關鍵股比結構安排，以靈活的股權設計實現控制力和靈活性的平衡，推動混合所有制改革。

2. 混改的模式

（1） 對整體改制模式的選擇

通過對比新加坡淡馬錫公司的國有資本投資公司混改模式和對比中國央企中國建材“央企市營”的混合制改革和發展來看，中國國有企業可以按照《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》 （簡稱“兩個意見”） 要求，結合國有企業性質進行吸收、融合、創新，綜合進行混合所有制改革發展模式的選擇，可以參考的混改模式如下：

模式1：成為資本投資公司。在“兩個意見”等政策框架下，國有企業可以在一定程度上作為投資公司，對一些運營效益較好的企業或者項目進行投資，防止自身由于技術和管理方面的局限造成損失；在新的技術環境下，可以采用風險投資、參股、戰略投資等方式介入，提升資本運用的靈活性。

模式2：成為資本運營公司。為優化資本結構和內部經營管理水平，可以在適當的時機扶持子公司上市，并在形成多個上市子公司后成為資本運營公司，以公開上市實現自身的混合所有制改革，將私人資本、國際資本等外部資本引進來，發揮國有資本的撬動效應。此種模式需要輔之以完善的公司治理，并發揮國有資本和非國有資本在資本、技術、知識和管理方面的融合效應。

（2） 資本化操作模式的選擇

在通過公開上市促進資本化改革的方面，可以在以下幾種模式中進行選擇。

模式1：國有企業和私營企業并購的模式。一般來講，國有企業可以結合發展戰略和業務定位，利用資金優勢和政策優勢，選擇結構性并購市場前景較好、有發展潛力的私營企業，以實現優勢互補，不斷增強國有企業競爭力。

模式2：選擇不同的持股比例和治理方式。結合國有資本數量和資本市場的機會，可以靈活性地調整國有資本比例。如果選擇絕對控股，可以通過股東會和董事會持續優化公司治理結構。如若選擇放棄控股權，可以借鑒設置“硬核”或者“黃金股制度”，保證政府在企業重大問題決策上的一票否決權。

模式3：逐步推進，分層改革。對于公司的剩余股份采取分步出售的辦法進行稀釋，穩步推動非國有股權對國有股權的置換；借鑒中國建材采用的分層混合的模式，通過母公司投資，在不同層次的子孫公司獲取不同比例的股權，保持整個企業的絕對控制力和各層級子孫公司的相對控制力，實現控制力與靈活度的平衡。

3. 業務單元混改

國有企業在發展的過程中，隨著資本實力的不斷增強以及對部分市場的“補缺”，國有企業的業務領域會圍繞核心產業進行延伸和擴展，企業一般存在多個業務單元。

淡馬錫的發展是新加坡產業政策調整過程中對原有小型國有企業整合的結果，產業領域主要是競爭性領域，且尤以勞動密集型產業為主。具有公共產品性質的國有企業的改革朝著市場化和私有化的方向前進，而淡馬錫則在國家主權資本下進一步擴張，企業規模快速增長，且所屬企業從一家紡織紗線廠、一家造船廠和新加坡動物園共計3.54 億新元增長到較大的企業規模和數量，2019 財年資產規模達4342 億新元。從國內對標企業來看，中國建材處在競爭性領域，可通過資本運作提升企業在所在領域的影響力和控制力，而在非競爭性領域，可繼續保持對主業的控制力并在非主業領域實施混合所有制改革。從對標國有企業的發展和改革路徑來看，國有企業與私營企業同樣可以進入較為廣泛的經營領域，但如何避免國有企業將“公權”轉變為“經濟私權”是維護市場秩序的基本前提，國有企業同私營企業均可以在完善的市場環境中獲得良好發展條件。

根據《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》的要求，可結合中國國有企業發展的實際情況，動態調整國有企業的功能分類和定位，各國有企業所屬的經營領域和業務單元可以再進行功能分類和定位，根據確定的功能和定位，選擇合資、合作、股份制或者其他的獨資制等模式進行混合所有制改革。

4. 混改路徑

（1） 在相關法律法規框架下推進混改

從選擇的國內外對標企業來看，立法先行是保證國有企業正常運營和促進其改革的基本前提。新加坡在憲法中明確了政府與淡馬錫的關系以及公司的基本經營準則，為淡馬錫的決策和經營提供了基本法律依據；中國建材也在國家相關法規和政策的指引下開展混改。國有企業應按照公司法和國企、國資管理的相關法律法規，以依法改革的基本思路推進混合所有制改革方案的具體細化，并以細化后的所有制改革方案指導混合所有制改革的有序實施。

（2） 制定詳盡的改革方案

從對標的國外及國內企業實施改革的過程中可以看出，制定科學、詳盡的改革方案是保證改革順利進行的重要保證。國有企業應在相關法律法規的指引下，按照混合所有制改革的要求，結合企業發展的實際情況和戰略進行業務定位，制定詳盡的混改方案和具體的實施細則，特別是重點要在戰略導向、業務支撐、精挑細選合作方、管控流程及其方案設計、風險控制、退出機制等方面制定詳盡的方案和混合制企業管控體系的系列制度，在機制上確保混合所有制改革的有序推進和有效實施。

（3） 發揮資本市場優勢，提高企業活力

從對標國內外企業改革和發展的歷程來看，結合中國民營經濟的活力優勢，通過資本市場來實現國有資本和民營資本的融合發展，將產業資本轉化為金融資本，進而支撐產業資本的擴張和企業的發展壯大是較為合理和現實的一種選擇。從中國建材混合所有制改革經驗來看，利用資本市場推動自身規模的快速成長，利用與民營資本的合作推動自身經營管理效率的提升，能夠取得較大的收益。在企業整體上市的要求下，需要從國有企業集團層面推進整體上市或二級子集團上市，壯大集團整體資本實力。中長期看，可以將債券進行資本化或者以獨立的二級上市公司、三級上市公司作為上市資產的主體，通過資產的資本化，吸引和整合更多資本和資源，從而提升企業競爭力。

（4） 充分發揮技術和資本優勢，加快國際化發展步伐

隨著“一帶一路”倡議實踐的深入發展，在混合所有制改革中，國有企業要充分利用技術和資本優勢，持續推進混合所有制改革，積極探索在周邊國家和地區的業務發展，注重社會資本、國外資本的引入，提升企業的國際化水平。通過與國際資本合作，提升國有企業及其混合制企業的國際影響力，提升其參與全球市場的競爭力。

總之，中國國有企業混合所有制改革，必須明確市場化的導向和現代企業治理制度的構建，平衡好政府干預與市場活力之間的關系。首先，國家要持續完善國有企業混合制改革的法律、法規和政策，進行合理地簡政放權；其次，國有企業監督管理部門要做好國有企業功能定位及分類，指導和督促企業進行戰略發展規劃，細化權限管理范圍，并持續完善監督管理體制、機制和企業自身管控制度體系建設；再次，在混改推進過程中要以市場化為基本導向，合理引入混合制經濟，充分激發混合制企業的活力，使混合制企業發展逐漸顯現成效；更為重要的是要構建科學合理的決策機制和完善的監督管理機制，形成遵循市場導向的混合制企業良性的法人治理機制，讓董事會、監事會和經營層有效履職。在國有資本管理中，切實防范企業的經營風險和資產損失，實現國有資本和國有資產的保值增值，做強做大國有企業。同時，要結合“一帶一路”倡議，加強與國際資本的合作，共同開拓國際市場，增強國有企業及其混合制企業參與國際市場競爭，不斷發展壯大國有資本，凸顯其影響力、掌控力和市場競爭力。