淺析調(diào)解機(jī)制在基層糾紛處置中的重要作用

隨著國家法治化進(jìn)程的推進(jìn)，人民的法律意識越來越強(qiáng)，尤其在基層，遇到糾紛時，不再抵制“惹上官司”，積極尋求訴訟手段。但在實(shí)踐中，民眾在提起訴訟后往往會有疑問，為什么法院會首先積極組織調(diào)解，很多案件甚至開完庭后還會組織調(diào)解。民眾認(rèn)為糾紛之所以到了法院階段，就是因?yàn)橐讶粺o法調(diào)解，既然已經(jīng)提起訴訟，法院還要調(diào)解，那么尋求司法救濟(jì)的目的又何在呢？

“發(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決。”這是毛澤東同志1963年關(guān)于訴前糾紛調(diào)解的批示，此后成為我國基層社會治理的典范和旗幟。[1]但是很多人，尤其是基層民眾認(rèn)為，調(diào)解與法治是完全不同的兩種手段，調(diào)解并不屬于法治的一部分。之所以有此類誤解，是因?yàn)槊癖妼Ψ烧{(diào)解概念不了解的緣故。

法治建設(shè)進(jìn)程中，基層糾紛涉及大量基層糾紛，基層民眾之間的糾紛尤其特殊的背景及復(fù)雜性，如果完全套用所謂先進(jìn)的法治觀念，完全按照法律條文判決，忽視調(diào)解的法律作用，所謂法治建設(shè)可能適得其反。法治，歸根結(jié)底是為了服務(wù)于群眾，為了維護(hù)社會公平正義而生。在基層推行法治，調(diào)解的作用比我們想象的大得多，這與無訟傳統(tǒng)、高效、便捷、貼近群眾的背景是分不開的。

本文中，筆者將從法律糾紛調(diào)解歷史沿革、基層糾紛的特殊背景、法律調(diào)解與民間調(diào)解的區(qū)別、調(diào)解機(jī)制成功實(shí)例等方面闡述糾紛調(diào)解機(jī)制如何在基層糾紛處置中發(fā)揮重大作用。

一、法律糾紛治理的歷史沿革

作為一個有五千年連續(xù)文明歷史的國家，自古以來的傳承根深蒂固，縱觀我國法制史，刑事法律發(fā)展較早，也較為完善，而民事法律發(fā)展緩慢，與我國重農(nóng)抑商的歷史背景分不開。

最早的法律夏朝就有，如“親親”“尊尊”等原則的宗法制度，但都為刑事法律。隋唐時期，《唐律疏議》的制定與頒布，徹底完成了儒家的禮教與法家的“法治”的融合，標(biāo)志著中國古代法制的完備與成熟，世界五大法系之一的中華法系就此形成。自宋代以后，社會經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，中國法律開始向法律技術(shù)的完備方向發(fā)展，即在審判具體案件是如何實(shí)現(xiàn)司法操作與法律指導(dǎo)思想上的結(jié)合。案件成例作為一種法律形式得到很大發(fā)展，例與律開始相互結(jié)合。

總體來看，中國古代立法為君主立法，多以君主的意志為轉(zhuǎn)移，以禮教為指導(dǎo)原則及立法基礎(chǔ)，目的為了鞏固統(tǒng)治階級的“皇權(quán)”，法律內(nèi)容以刑法為主。涉及農(nóng)民法治的大多涉及土地分配制度，并不涉及鄰里間的民事糾紛。從歷史的維度看，中國綿延幾千年的法律文化滋養(yǎng)了深厚的“無訟”傳統(tǒng)，無論我們把這種傳統(tǒng)的原因歸結(jié)為一種大同的理想、功利的計(jì)算還是與自然秩序之間的一種和諧，這個傳統(tǒng)都已經(jīng)深刻地影響了歷史上的中國人，而且還在繼續(xù)無聲無息地影響著今天的中國人。一種與無訟傳統(tǒng)緊密相連的“法律為惡”的觀念，還是那樣默無聲息地在農(nóng)民群眾的血液中流淌延續(xù)，這就是歷史的痕跡。所以一方面要規(guī)避“訴訟”，另一方面又需要解決實(shí)際發(fā)生的糾紛，調(diào)解制度就順理成章地在這種尷尬中成為必然性的選擇。

二、基層糾紛發(fā)生的特殊背景及現(xiàn)實(shí)條件導(dǎo)致訴訟難度增加

如果在基層有過司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人，就會對基層的糾紛深有感觸，幾乎全部都是“家長里短”，五花八門。[2]基層的糾紛并不會像一般商事活動，有明確的合同，明確的權(quán)利義務(wù)，明確的違約行為以及違約條款。對待此類糾紛，如果完全照搬訴訟，按照法條去度量，法官會發(fā)現(xiàn)案件涉及的情景很難直接適用于某條法律條文，會出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)與當(dāng)事人均陷入兩難的境地，很難達(dá)到良好的解決糾紛的目的。

（一）基層民眾法律觀念并不足以支撐訴訟主導(dǎo)的糾紛解決機(jī)制

我國傳統(tǒng)社會不僅是一個熟人社會，而且還是一個進(jìn)化緩慢的社會，祖輩、父輩與我輩的生活方式并沒有太大的變動。基層發(fā)生民事糾紛，也往往不會對簿公堂，認(rèn)為打官司是件很丟人的事情，往往會推選有名望的人員（族長、村長）等進(jìn)行調(diào)解。直到新中國成立，改革開放，法院把法庭搬入基層，基層民眾才對法律有了進(jìn)一步的認(rèn)識，隨著普法的深入，逐漸有了有糾紛找法院的意識，但仍然會有根深蒂固的觀念：如果一旦打官司即使贏了判決可能也失去了一個親友或鄉(xiāng)親，糾紛往往沒到“撕破臉”打官司的地步。

法治建設(shè)并不是完全把成套的法律規(guī)定砸到民眾頭上，硬讓民眾完全接納一個完全不同的觀念，目的歸根結(jié)底是通過規(guī)范糾紛解決機(jī)制，高效、公平的解決糾紛，保障基層民眾的權(quán)益。這個過程中一定是循序漸進(jìn)的，需要通過法治宣傳、普法慢慢讓民眾接受，在此過程中，調(diào)解就成了必不可少的工具。[3]

（二）基層糾紛的復(fù)雜性及司法程序困境

基層糾紛具有類型多樣化、主體多元化、內(nèi)容復(fù)合化、矛盾易激化等特點(diǎn)。其復(fù)雜性的形成，很難與基層經(jīng)濟(jì)、文化分割，可能資深的法官、律師都一籌莫展，如果不了解基層經(jīng)濟(jì)、文化，完全按照法律程序，很有可能鬧出笑話，與法治建設(shè)背道而馳，成為與現(xiàn)實(shí)架空的一紙空文。

首先，基層民眾之間從事民事、商事活動往往不會有書面、完整的法律文件，發(fā)生糾紛時，基層民眾很難拿出完整的證據(jù)加以證明。即使有證據(jù)，基層民眾對法律程序認(rèn)識不足，可能反而對自己合法權(quán)益造成損害。

其次，基層民眾無法理解消化法律程序，對舉證、質(zhì)證、答辯等專業(yè)訴訟程序根本不了解，造成了他們在正規(guī)庭審中，會出現(xiàn)不知道法官問的什么，不知道自己該說什么的窘境。且很多基層民眾有意愿找代理律師，但很多時候他們的經(jīng)濟(jì)、客觀條件上都存在困難。

再者，基層案件執(zhí)行困難，即使法院出具判決，持有判決書的一方并不知道該如何走執(zhí)行程序，進(jìn)一步增加了維護(hù)合法權(quán)益的難度。而且基層民眾的財(cái)產(chǎn)除了常見的存款、股份、商品房、有價證券等，還有多種多樣的其他財(cái)產(chǎn)，甚至有宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)、牲畜、農(nóng)作物等，有些財(cái)產(chǎn)很難強(qiáng)制執(zhí)行，也增加了司法機(jī)關(guān)的難度，而且效率極低。

三、調(diào)解的分類：法律調(diào)解和民間調(diào)解

調(diào)解機(jī)制是處置基層糾紛的重要一環(huán)，雖然在基層民眾開來，調(diào)解無非就是有個中間人給“說和”一下，但是法律調(diào)解與民間調(diào)解有本質(zhì)上的區(qū)別，不論作為基層民眾還是專業(yè)人士，都有必須要厘清二者之間的聯(lián)系和區(qū)別，這也是法治建設(shè)的其中一項(xiàng)內(nèi)容。

法律調(diào)解是法官、人民調(diào)解員（指人民調(diào)解委員會的調(diào)解員）在法律的前提下，主持的調(diào)解，調(diào)解結(jié)果具有法律效力;民間調(diào)解則是由親友鄉(xiāng)鄰出面對民間糾紛主持的調(diào)解，調(diào)解結(jié)果只對雙方當(dāng)事人有效力，沒有法律效力。二者區(qū)別甚大，具體體現(xiàn)在：

（一）調(diào)解依據(jù)不同

法律調(diào)解是在法律的前提下進(jìn)行的調(diào)解，依據(jù)為法律法規(guī)、行政法律、司法解釋等法律條文以及法理。調(diào)解過程中，會加入法律規(guī)定，闡述利弊，促成調(diào)解進(jìn)行，最大的作用，在調(diào)解的過程中還會給基層民眾普法，讓基層民眾對相應(yīng)的法律規(guī)定有所了解。

民間調(diào)解則不必嚴(yán)格按照法律規(guī)定來，更多的是依據(jù)“情理”“道德”“關(guān)系”等，一旦陷入糾紛，按照此類標(biāo)準(zhǔn)容易對當(dāng)事人一方進(jìn)行“道德綁架”從而促成調(diào)解，而并不是基于公平、公正原則進(jìn)行，可能根本不是當(dāng)事人的自由自愿。

（二）調(diào)解效力不同

法律調(diào)解會由調(diào)解方出具相應(yīng)的調(diào)解書及調(diào)解協(xié)議。調(diào)解書具有法律效力，如果有一方當(dāng)事人不履行調(diào)劑協(xié)議的內(nèi)容，則另一方當(dāng)事人可以直接向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，節(jié)省時間。因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議的法律效力，會在當(dāng)事人心中造成一種權(quán)威壓力，促使當(dāng)事人積極履行調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。

民間調(diào)解往往沒有書面調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人一方很容易反悔，反悔后也不能申請強(qiáng)制執(zhí)行，還需向法院重新提起訴訟，又回到原點(diǎn)。民間調(diào)解沒有法律效力，即使有調(diào)解協(xié)議，也不能僅憑調(diào)解協(xié)議向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，首選還需要確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。

（三）調(diào)解成本不同

在金錢上，法律調(diào)解成本收費(fèi)很低，甚至不收費(fèi)。在民間調(diào)解雖然不會收取調(diào)解費(fèi)，但是會有人情類的隱性成本，一定程度上會對當(dāng)事人造成“金錢成本”的浪費(fèi)。

在時間上，調(diào)解協(xié)議達(dá)成的時間遠(yuǎn)比訴訟時間短得多，且可以直接申請強(qiáng)制執(zhí)行，大大節(jié)省了時間;而民間調(diào)解時間無強(qiáng)制規(guī)定，結(jié)果不具有強(qiáng)制力，如果當(dāng)事人反悔，會大大增加糾紛解決的時間成本。

四、結(jié)語

多元解紛是基層糾紛處置體系化的重要一環(huán)，是基層糾紛處置精細(xì)化的重要內(nèi)容，是基層糾紛處置法治化的重要制度支撐，是基層糾紛處置智能化的重要路徑。習(xí)近平總書記指出：“要把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面” [4]。這一重要論斷為推動多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)基層糾紛處置現(xiàn)代化指明了方向，提供了遵循。 [5]

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在速度、結(jié)構(gòu)、動力等方面發(fā)生了深刻變革，各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會關(guān)系和法律關(guān)系也發(fā)生了重大變化，社會矛盾呈多發(fā)之勢，利益格局更為多元復(fù)雜。隨著社會利益紛爭的多發(fā)，大量瑣碎的民事訴爭進(jìn)入人民法院，法院的辦案壓力不斷增大，而實(shí)踐中，非訴解紛能力卻逐步被弱化、邊緣化。[6]推進(jìn)基層糾紛處置現(xiàn)代化必須深刻把握矛盾糾紛發(fā)展與化解趨勢，我們要著力建設(shè)多元解紛機(jī)制，提升化解矛盾糾紛的能力水平，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

基層糾紛處置的利器—調(diào)解機(jī)制的作用和優(yōu)勢，此時凸顯出來。當(dāng)然，這里所指的調(diào)解，當(dāng)然是包括法律調(diào)解和民間調(diào)解兩部分。筆者認(rèn)為，基層糾紛中的調(diào)解工作是處置糾紛的重要手段，是法治建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)大力推廣和加強(qiáng)。在實(shí)施的過程中，需要充分考慮到糾紛發(fā)生的社會背景以及糾紛各方的人員背景，勢必離不開“鄉(xiāng)土社會人民調(diào)解員”的參與，需要不同身份背景的人民調(diào)解員參與到調(diào)解中去，不僅能夠保證調(diào)解工作依法有序、公平公正的開展，也能以不同調(diào)解員身份背景中隱藏的特定意義和信息保障調(diào)解工作高效的完成。基層糾紛治理需要在法律的前提下，以調(diào)解作為良好的手段才能真正的實(shí)現(xiàn)“法律下鄉(xiāng)”，才能更好地實(shí)現(xiàn)運(yùn)用法治思維和法治方式治理社會，深入普法，有效利用法律規(guī)范行為、化解矛盾、促進(jìn)和諧，發(fā)揮法治對社會治理的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，建設(shè)中國特色法治社會。

參考文獻(xiàn)

[1] 孟建柱.強(qiáng)和創(chuàng)新群眾工作為全面建成小康社會創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境——紀(jì)念毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年[J].求是，2013（21）：3-6.

[2] 農(nóng)村糾紛調(diào)解機(jī)制的困境與出路_陳新雄（西北農(nóng)林科技大學(xué)）2016.05（4）

[3] 調(diào)解前置程序運(yùn)行機(jī)制的困境與出路陳海濤湘潭大學(xué)2018-05-28（14）方都市報(bào)，2020-6-14（01）.

[4] 堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面[N].法制日報(bào)，2020-1-9（01）.

[5] 農(nóng)村糾紛調(diào)解機(jī)制的困境與出路_陳新雄（西北農(nóng)林科技大學(xué)）2016.05（5）.

[6] 群體性糾紛調(diào)解解決機(jī)制研究_孫小平 （湘潭大學(xué)大學(xué)）2010.05（13）.

作者簡介：胡巍，1979年12月19日生，男，漢族，湖北，法律碩士。