供給側結構性改革背景下國有企業混合所有制改革研究

◎文/何貴友 仲崇盛

中央明確指出， 當前和今后一個時期， 經濟發展和經濟工作的主線是推進供給側結構性改革。 其中一項重點任務是加速我國國有企業混合所有制改革步伐， 打造混合所有制經濟發展的新模式， 形成推動經濟高質量發展的中堅動力。

一、當前國有企業面臨的問題

目前我國的國有企業較多集中在傳統產業， 重復建設、 效率低下以及產能過剩等現象比較明顯。 國有企業在經營方面存在著投資盲目、 質量效益有待提升等問題。 國有資本布局結構不合理，大而不強，不能很好地體現控制力和影響力。 這些問題進而導致了國有資本的資源錯配和效率不高， 表現出來就是供給質量與市場需求不匹配。經過四十年的改革，國有企業有了長足發展，但是也應該看到國有企業未能建立好真正的現代企業制度， 管理體制上存在一定的政企不分，效率不高、腐敗問題時有發生。同時，政府對國有企業的管理還不是完全的“管資本”模式。 這些都是亟待破解的問題。

二、供給側結構性改革與混合所有制改革的關系

國有企業改革的明確路徑實際早有共識， 就是通過混合所有制改革， 建立現代企業制度。中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》提出，穩妥推動國有企業發展混合所有制經濟， 鼓勵非國有資本投資主體， 通過多種方式參與國有企業改制重組或國有控股企業上市公司增資擴股以及企業經營管理， 鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。 核心思想是通過市場化手段簡政放權， 不僅鼓勵其他所有制經濟參與國有企業的改革， 也鼓勵國有資本投資其他所有制經濟， 這與供給側結構性改革的思路是一致的。

從“三去一降一補”的供給側結構性改革具體任務看，化解過剩產能、降低企業成本的主體都是企業， 是通過深化改革培育優良的、可持續發展的企業。 當前的產能過剩問題主要發生在鋼鐵、水泥、有色等行業的國有企業， 去產能主要是國有企業的任務。 從中央經濟工作會確定的“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針看，推進國有企業的改革、 開展好混合所有制改革，能夠鞏固“三去一降一補”的成果，推動國有企業的過剩產能出清， 增強國有企業以及混合所有制經濟等市場主體的能動性， 提升國有企業的競爭優勢、 形成新的產業鏈、 鞏固國有企業的控制力， 暢通全國經濟不同部門間的循環。 因此國有企業的混合所有制改革與供給側結構性改革有著極密切的關系。

通過供給側結構性改革，金融、財稅、土地、戶籍等多個領域的改革會全面深化， 不斷向 “放管服”“破立降”方向轉型，全社會為建設良好營商環境在不斷努力，這些都為加快推進國有企業混改提供了極其良好的外部環境。

國有企業混合所有制改革也促進供給側結構性改革的深化。 國有企業混合所有制改革將改善國有資本的資源配置狀況， 提升國有企業的競爭優勢、 形成新的產業鏈、鞏固國有企業的控制力，提高供給質量， 推進供給側結構性改革步伐。 通過國有企業混合所有制改革， 清理“僵尸企業”，推動企業重組與出清，與不同所有制經濟形成有市場競爭力的企業，國有經濟才能真正發揮經濟和社會兩方面的職能，推動供給側結構性改革向縱深推進。

三、國有企業混合所有制改革的方式探討

當前的國有企業改革已不同于20 世紀90 年代以來的國企改革。 隨著經濟進入新常態， 增速放緩、 紅利衰減、 產能過剩造成國有企業的改革一樣進入深水區，需要進一步發揮市場在配置資源中的決定性作用， 推進混合所有制改革。

（一）打開頭腦上的“津門”，實現各種資本共同發展

國有企業混合所有制改革應著眼于增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力， 形成更加開放的發展觀， 實現各類資本的互利共贏和共同發展。 應進一步完善全面的負面清單制度，能夠放開的領域努力做到應放盡放， 鼓勵各種所有制資本參與國有企業混合所有制的改革。 更大程度地開放對各種所有制資本地限制，放寬對資源和要素的控制限制， 推動各種經濟形態的企業加快發展。 進一步加強各類資本地有序流動， 以市場化手段有效利用各種資源。優化要素配置， 促進混合所有制企業的綜合發展， 保護混合型企業中各類投資者的權益。 對確需國有資本絕對控股的關鍵領域， 應該以建設有競爭力的國有企業為切入點， 積極引進外部戰略投資者， 提高國有企業的經營水平。

（二）以市場合理配置資源要素， 優化國有經濟布局結構

國有企業混合所有制改革， 要發揮市場作為資源配置的決定性作用， 實現資源要素的最優化配置。 用市場手段打破各種條塊分割，優化資源配置，該出清的出清，該集中的集中， 特別是要集中到戰略新興產業、 高端服務業等優勢產業中， 形成具有強大市場競爭力、 行業領先地位， 在一定區域有重大影響力、 全世界范圍內具有話語權的混合所有制企業集團。 同時，在基礎設施建設、國計民生的重要領域， 應該確保國有資本的控制力，保障國家經濟安全。

用好市場手段打破條塊分割。首先，需要破除資本的產權限制， 消除不正常的壟斷行為。 應該淡化企業的所有權區別， 使不同所有權的企業在市場中自由組合或重組， 根本上解決國有企業中國有資本“一股獨大” 的問題， 讓各種所有制的資本在企業中能夠獲得應有的話語權， 使混合所有制企業成為公眾企業。其次，要打破不同國有企業的身份界限。 推進國有企業混合所有制改革要打破國企管理的層級界限，真正在國企管理上建立“管資本”的模式，在確保國有資本保值增值的前提下打破級別限制， 允許國有資本自由經營。第三，是打破國資委監管系統的內外界限， 以增強國有資本控制力和影響力為目標，該出清的出清，該集中的集中， 加快推動 “僵尸企業”的出清、從產業鏈低端推出， 加快各種資源要素向產業鏈高端聚集， 形成混合所有制企業整合產業鏈發展。第四， 要暢通實體經濟和金融產業的連接， 推進產融結合， 沒有產業依托單獨發展金融業容易造成一國經濟的“空心化”， 而缺少現代金融業的實業發展也必然緩慢。只有二者的有機融合才能推動產業的和諧發展。第五，要將改革與開放結合起來，推動“引進來”和“走出去”有機融合， 吸引國際資本參與國有企業混合所有制改革，以“一帶一路” 戰略為依托，提升對全球資源的利用。

（三）探索多渠道實現路徑， 提高國有資本配置和運營效率

推進國有企業混合所有制改革的總體目標是明確的，但是具體的實現路徑、具體政策舉措還需要在不斷實踐中探索， 應重視各地推進國有企業改革的經驗做法，認真總結經驗教訓， 豐富和擴展推進國有企業混合所有制的路徑、舉措。借鑒目前國內外的國有企業改革經驗，可以在這里提出一些可能的改革路徑：

一是積極推進國有企業進行股份制改革， 支持國有資本和其他所有制資本雙向進入和交叉持股。 以股份制改革建立現代企業制度，完善企業治理結構， 健全市場化經營機制。 支持國有資本以多種方式參與各種所有制企業， 特別是處于產業鏈高端、具有市場競爭力、具有很大社會貢獻的企業。 支持其他所有制資本參與國有企業改革， 形成新的混合所有制企業。

二是大力推動企業上市。 對進行股份制改革的企業， 應該利用好主板、 創業板、科創板、OTC 等多種形態的資本市場， 將優質企業上市融資， 重組已有上市國有企業，培養優質儲備企業，利用好資本市場的信息開放、資源廣泛的特點， 推動國有資本形成優勢控制力， 推動企業良性發展。

三是進一步發展好投資基金。 推進國有資本和各種所有制的社會資本建立股權投資基金，引入社保資金、戰略投資等資金形成一系列母基金， 吸收匯總全社會資本投資大數據、 人工智能等研發應用， 推動傳統產業改造提升， 以混合所有制企業為載體，培育新一代信息技術、高端裝備、生物醫藥、新能源新材料等新興產業。

四是大力推進員工持股。 在推進國有企業混合所有制改革中， 要確保企業員工的權益， 優化探索員工持股方式方法， 推進企業改革紅利共享。

（四）推進政府職能轉變，加強國有資本監管

黨的十九屆四中全會通過的 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》， 明確優化政府職責體系，要厘清政府和市場、政府和社會關系，深入推進簡政放權、 放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革， 改善營商環境，激發各類市場主體活力。 國有企業混合所有制改革，也應該遵循黨的十九屆四中全會的精神，關鍵在處理好政府和市場的關系，形成以管資本為主的國有資產監管體制。 一方面應該明確政府和市場的邊界，持續優化營商環境，保障各種所有制企業的發展，以法治體系保護各類資本的權益，持續優化營商環境。 另一方面應該進一步改革國有資本的監管體系，確保國有資本在保值增值的前提下，放寬國有資本的運營限制， 進一步做大做強國有資本。