中國特色宏觀調控如何更好發(fā)揮政府與市場作用

陳彥斌

(中國人民大學 經濟學院，北京 100872)

一、改革開放以來政府與市場關系的回顧與最新認識

改革開放以來，中國對政府與市場兩者的作用及關系的認識是伴隨著經濟體制改革的不斷推進與經濟的不斷發(fā)展而逐步深化的，其大致可以分為三個階段：第一階段為1978—1991年，這一階段的主要特征是以計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔。第二階段是1992—2012年，這一階段的主要特征是逐步構建社會主義市場經濟體制，使市場在宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。第三階段是2013年至今，這一階段的主要特征是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

(一)1978—1991年：以計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔

從1978年開始，中國逐步認識到市場經濟的重要性，但市場的重要性與計劃經濟的重要性相比尚存差距。1981年，黨的十一屆六中全會審議并通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出，必須在公有制基礎上實行計劃經濟, 同時發(fā)揮市場調節(jié)的輔助作用。黨的十二大報告進一步提出，國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節(jié)的輔助作用，保證國民經濟按比例地協(xié)調發(fā)展。1984年，黨的十二屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于經濟體制改革的決定》論述了中國實行的是“有計劃的商品經濟”，而不是“完全由市場調節(jié)的市場經濟”，改革經濟體制也要貫徹十二大報告提出的以計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔的原則。對于關系國計民生的生產資料和消費資料的生產和分配，必須實行指令性計劃，而其他的許多產品和企業(yè)則要運用經濟杠桿，保證實現指導性計劃。計劃經濟和市場調節(jié)的范圍和界限的這種劃分，體現了市場功能與政府功能在不同層次上的差異。在指令性計劃范圍內，依然是政府起主要作用。當然，實行指令性計劃時需要經常研究市場供需狀況的變化，自覺利用價值規(guī)律，運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿引導企業(yè)實現國家計劃的要求，給企業(yè)以不同程度的機動權。綜合來說，與指令性計劃相比，市場功能所起到的作用是有限的，從宏觀經濟視角來看，無法起到調節(jié)國民經濟和配置資源的作用[1]。

黨的十三大報告提高了對市場重要性的認識，從理論上擴大了市場調節(jié)的范圍和功能。報告指出，應該構建國家調節(jié)市場、市場引導企業(yè)的經濟運行機制。在新的經濟運行機制中，市場不再是輔助角色，而是擔當起直接引導企業(yè)的重要角色。更重要的是，黨的十三大報告把國家調節(jié)與現代主流宏觀調控模式結合起來，指出宏觀經濟調節(jié)體系應當以間接管理為主，宏觀調節(jié)與搞活企業(yè)、搞活市場三者是統(tǒng)一的，缺一不可。因此，宏觀經濟管理方式的改革必須從有利于保持社會總供給與總需求基本平衡、促進科學技術進步和優(yōu)化產業(yè)結構出發(fā)。

(二)1992—2012年：逐步構建社會主義市場經濟體制，使市場在宏觀調控下對資源配置起基礎性作用

關于市場在社會主義條件下如何有效運行，黨的十四大報告是一個標志性的、飛躍性的理論發(fā)展。黨的十四大報告明確提出，要建立社會主義市場經濟體制，要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。衛(wèi)興華[1]指出，在社會主義市場經濟體制下，政府與市場的具體關系是：市場在微觀層面直接調節(jié)企業(yè)行為，政府在宏觀層面通過調節(jié)市場間接調節(jié)企業(yè)行為；市場功能是政府功能的基礎，宏觀層面的調控措施要與市場運行機制相適應；政府通過稅收、信貸、利率等經濟杠桿調節(jié)微觀經濟，通過安排建設一系列重點項目、制定經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標、調整經濟結構和地區(qū)結構來調節(jié)宏觀經濟。

黨的十四屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，必須培育和發(fā)展市場體系，要轉變政府管理經濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系。政府管理經濟的職能主要是：制定和執(zhí)行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，培育市場體系、監(jiān)督市場運行和維護平等競爭，創(chuàng)造良好的經濟發(fā)展環(huán)境。政府運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經濟，不直接干預企業(yè)的生產經營活動。宏觀調控主要采取經濟辦法，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約的機制，加強對經濟運行的綜合協(xié)調。

黨的十五大之后，中國開始逐步健全與完善宏觀調控體系。黨的十五大報告提出，要充分發(fā)揮市場機制作用，健全宏觀調控體系。黨的十六大報告提出，要健全現代市場體系，加強和完善宏觀調控。完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系，發(fā)揮經濟杠桿的調節(jié)作用。黨的十六屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要繼續(xù)改善宏觀調控，加快轉變政府職能。黨的十七大報告提出，要深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調控體系；發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產業(yè)政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策，提高宏觀調控水平。國家“十二五”規(guī)劃建議提出，要推進行政體制改革，進一步轉變政府職能，減少政府對微觀活動的干預。

(三)2013年至今：關于政府和市場作用的新提法是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用

黨的十八大以來，中國經濟實現平穩(wěn)較快發(fā)展，取得了一系列偉大成就。在世界經濟新平庸和中國經濟新常態(tài)的背景下，這樣的成就來之不易。中國經濟從反危機軌道進入了新常態(tài)，面臨經濟下行壓力經常存在的新局面。為了應對新常態(tài)下的經濟與金融風險，中國宏觀調控不斷探索新思路，為中國經濟平穩(wěn)發(fā)展做出了重要貢獻。宏觀調控的理論與政策實踐一直處于不斷探索的過程中，具有與時俱進的特點，亦在不斷解決經濟中出現的新問題。

在新的發(fā)展階段和經濟形勢下，黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。 黨的十八屆三中全會做出了“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位。從理論上進一步加強了市場在配置資源的過程中所起到的作用。黨的十八屆三中全會還強調，科學的宏觀調控和有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。因此，在充分發(fā)揮市場在配置資源中所起到的決定性作用的同時，也要讓政府通過宏觀調控在保持宏觀經濟穩(wěn)定方面發(fā)揮有效作用。

黨的十九大報告和十九屆四中全會也都進一步延續(xù)和強化了使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的表述。市場能夠有效地配置資源，但是有時也會遭遇市場失靈。市場失靈是指無法通過市場最優(yōu)配置資源，導致市場失靈的常見因素有壟斷、外部性、公共物品和信息不對稱等。因此，不能把政府和市場對立起來和割裂開來，兩者不是相互否定、相互矛盾的，而是有機統(tǒng)一的，應該發(fā)揮其各自優(yōu)勢以推動經濟發(fā)展。

二、宏觀調控要發(fā)揮好政府和市場的作用

(一)宏觀調控的定義

宏觀政策在中國通常也被稱為宏觀調控。宏觀調控是具有中國特色的術語，劉樹成[2]將宏觀調控定義為：“為了防止市場經濟條件下市場失效和保證國民經濟總體的穩(wěn)定運行”“通過運用宏觀經濟政策工具來調節(jié)國民經濟，以最終實現國家的宏觀經濟目標的一整套運作過程”。(1)該辭典中并沒有直接使用“宏觀調控”這個術語，而是稱之為“宏觀經濟調控”。宏觀調控是在政策實踐的過程中逐漸形成的，體現出與時俱進的特點。(2)通過梳理關于宏觀調控的重要文件可以發(fā)現，1984年10月黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》首次提出“宏觀調節(jié)”的概念，1988年9月黨的十三屆三中全會正式使用了“宏觀調控”的概念，1993年11月黨的十四屆三中全會首次提出“建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系”。黨的十八大以來，中國越來越聚焦于狹義的宏觀政策，尤其強調貨幣政策和財政政策在宏觀政策體系中的主體地位。黨的十八屆三中全會明確指出，要健全以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系。國家“十三五”規(guī)劃也要求，宏觀政策要完善以財政政策、貨幣政策為主，產業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費政策、價格政策協(xié)調配合的政策體系[3]。

狹義的宏觀政策主要包括貨幣政策和財政政策等，廣義的宏觀政策還包括投資政策、產業(yè)政策、土地政策和區(qū)域政策等。雖然廣義的宏觀政策內容越來越寬泛，但是狹義的宏觀政策更符合其對短期經濟波動進行逆周期調節(jié)的本質要求。狹義的宏觀政策在國際政策實踐中通常是指總需求管理或者穩(wěn)定化政策。例如，《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》將總需求管理定義為：“需求不足可以通過增加政府支出或者減稅，或者由貨幣當局降低利率以增加投資而得到改善；與此相反，如果存在過度需求，財政和貨幣政策就可以起到緊縮需求的效果”[4]。

宏觀政策或者總需求管理的原理源自于凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》(以下簡稱《通論》)。(3)厲以寧[5]指出，在1936年凱恩斯的《通論》出版之前，美國的懷納、道格拉斯和蓋爾等經濟學家就主張運用財政手段調節(jié)經濟，并且他們的部分政策建議被羅斯福新政采納。但是，這些經濟學家都沒有用國民收入均衡的概念來解釋經濟波動的原因并提出消除經濟波動的對策，因此，他們缺少可以作為自己政策建議理論基礎的有效需求假說。在經濟學理論體系中，他們的學說仍然屬于傳統(tǒng)經濟學的范疇。與之不同，凱恩斯擺脫了舊貨幣數量論，提出了國民收入均衡的宏觀靜態(tài)分析方法，建立了有效需求假說，由此使凱恩斯經濟學成為經濟學中的新正統(tǒng)。也正因如此，《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》將總需求管理思想的起源界定于《通論》的出版。凱恩斯主義者認為，當經濟體受到總需求或者總供給等外部沖擊時，由于價格、工資粘性及公眾“動物精神”的存在，市場資源配置不會在受到沖擊后迅速回到均衡狀態(tài)，從而導致經濟呈現出擴張或者緊縮的短期波動現象。因此，政府需要通過宏觀政策緩沖外部沖擊，從而實現對短期波動的逆周期調節(jié)，而這要求調控工具具有靈活有效、時滯較短等特點。理論與各國政策實踐均表明，以貨幣政策和財政政策等為核心的狹義的宏觀政策最適用于對短期經濟波動進行逆周期調節(jié)。

基于這一原理，宏觀政策的目標和具體政策手段則具有鮮明的時代特征，2008 年全球金融危機爆發(fā)后更是形成了關于宏觀政策的“新共識”。2008 年全球金融危機之前，絕大多數國家央行遵循的是通脹目標制，即通過貨幣政策維持穩(wěn)定且較低的通脹水平，其認為，價格穩(wěn)定自然會使產出穩(wěn)定。在這一時期，財政政策的作用十分有限，金融監(jiān)管也被忽視。然而，2008 年全球金融危機的爆發(fā)以及隨后的“大衰退”使學界重新審視宏觀政策，并意識到價格和產出水平的穩(wěn)定并不一定使金融穩(wěn)定，因為穩(wěn)定的經濟環(huán)境會使人們低估風險環(huán)境，并過度承擔風險。這一“新共識”強調貨幣政策和宏觀審慎政策的協(xié)調，以同時實現經濟穩(wěn)定(價格穩(wěn)定、產出穩(wěn)定)和金融穩(wěn)定的雙重目標。財政政策在全球金融危機后也重新得到重視，(4)1929—1933 年“大蕭條”以及隨后的凱恩斯革命使得財政政策首次受到重視并處于宏觀政策的中心地位。然而自20世紀 90 年代起，出于對財政政策時滯、李嘉圖等價等因素的考慮以及對貨幣政策穩(wěn)定產出的信念，財政政策逐漸讓位于貨幣政策。這種狀態(tài)一直持續(xù)到 2008 年的全球金融危機[6]。這主要是出于對危機的持久性以及貨幣政策局限性的考慮[6-7]。

(二)宏觀政策的短期效應與長期效應

1.貨幣政策的短期效應與長期效應

有的另辟蹊徑，從應用方面對“中國風”加以探討，如王燕晶的《“中國風”歌曲流行現狀及其在對外漢語教學中的應用》③一文探討了具有廣泛的大眾認知度的“中國風”歌曲激發(fā)學生的學習興趣、擴大學生的詞匯量、使留學生領略我國深厚的文化底蘊和源遠流長的歷史、培養(yǎng)他們閱讀古典詩文的能力、提高留學生聽力技能方面的重要作用。再如楊孟的《中文歌曲文化意象的解釋與教學應用》④探討了歌曲中出現的文化意象，對其進行定義和分類，對文化意象教學進行反思并提出自己的建議。這些文章都使“中國風”歌曲更具現實意義。

雖然貨幣主義之后的現代宏觀經濟學共識性地認為貨幣政策是有用的，但早期的凱恩斯主義者卻認為貨幣政策是無效的。這是因為早期的凱恩斯主義者錯誤地認為，通過名義利率的變動影響投資支出是貨幣政策影響總需求的唯一渠道，而基于此的實證分析并不支持貨幣政策的有效性。一方面，他們認為大蕭條時期極低的國庫券利率反映了十分寬松的貨幣政策，而當時經濟正經歷著嚴重的衰退。另一方面，早期的實證研究也發(fā)現名義利率與投資支出之間并無關聯。然而，正如后來貨幣主義者所反駁的，上述分析框架存在兩個嚴重的缺陷：第一，僅局限于美國國庫券(或者其他低風險債券)的名義利率，既忽視了高風險債券的利率，也忽視了通縮對實際利率的影響。第二，對于貨幣政策傳導機制(即“利率—投資”)的認識也過于局限[8]。

貨幣政策在長期中是無效的。宏觀經濟理論的標志性古典二分法認為，實際變量和名義變量是可以分離的，貨幣在實際變量的決定中存在貨幣中性，貨幣供給的變動并不影響實際變量。貨幣數量論更是明確地認為，如果貨幣流通速度保持不變，那么貨幣的變動將會一對一地反映在通脹率上。事實上，大量的基于長期數據的實證研究也都表明，貨幣數量論在長期中是成立的。

但是，從現代觀點來看，貨幣政策的短期效應是顯著的。貨幣政策的短期效應來源于短期內的價格粘性，而這一點也已經得到實證研究的有力支持。因此，貨幣供給量的變動會導致短期內真實利率的變化，而這又會通過貨幣政策的多重傳導機制來影響實體經濟。第一種傳導機制是傳統(tǒng)的利率傳導機制，即通過改變實際借款成本來影響投資。第二種傳導機制是資產價格傳導機制，即通過財富效應、托賓Q理論、匯率效應等影響總需求。第三種傳導機制是信貸機制，即寬松的貨幣政策有助于銀行增加貸款從而增加投資，也有助于通過改善企業(yè)和消費者的資產負債表從而提高投資和消費。大量實證研究已經證實了這些傳導機制確實可以在短期內發(fā)揮有效作用。

2.財政政策的短期效應與長期效應

從長期來看，財政政策的無效與貨幣政策不完全相同。短期財政政策擴大總需求，在潛在產出的約束下價格總水平會上升，從而導致短期總供給曲線發(fā)生移動，過高的產出因而最終恢復到潛在產出。這個機制對于擴張性的貨幣政策的長期效應也同樣成立，但不完全對應貨幣數量論的表達形式。

凱恩斯主義興起以來，財政政策具有良好的短期效應是理論界與政策界的基本共識。但非常遺憾的是，到目前為止，實證分析卻難以有效定量估測財政政策的效應。主要原因在于政府的財政政策發(fā)生作用的同時，通常也會有其他因素起作用。因此，把財政政策效應從其他同時起作用的眾多因素中識別出來是很困難的。這也是為什么不論使用宏觀經濟模型，還是DSGE模型和VAR模型，大量實證研究所估算出來的財政政策結果均相差甚遠的原因。最近幾年，一些學術研究試圖使用一國的區(qū)域數據探究各地區(qū)財政支出的相對水平對就業(yè)和產出相對的影響，以此來估計財政乘數。相比使用一國總量數據，使用區(qū)域數據估計乘數的最大優(yōu)勢在于，區(qū)域間某些特定財政支出的差異很有可能是與區(qū)域經濟狀況不相關的，從而有助于有效識別財政支出對總產出的影響[9]。(5)除了有助于識別支出沖擊外，使用區(qū)域數據的另一優(yōu)勢在于能提供更多的觀測值[9]。基于這一思路，Nakamura和Steinsson[10]估計的美國各州軍事支出的乘數，以及Acconcia 等[11]估計的意大利各省公共項目投資的乘數均約為 1.5。盡管我們并不能據此推斷該國國家層面的財政乘數，(6)財政支出方面，地區(qū)經濟與一國總體經濟存在以下三個方面的差異，因而并不能從地區(qū)財政乘數推斷一國總體財政乘數：第一，許多特定的財政開支并不需以當地稅收融資，因而地區(qū)財政乘數可能偏大。第二，地區(qū)財政開支的增減不會引起貨幣當局的穩(wěn)定化操作，因而地區(qū)乘數可能偏大。第三，地區(qū)進出口占當地經濟的份額常高于一國總體，故財政支出帶來的邊際消費變化更多地被進出口行為分散，因而對當地經濟的影響可能偏小[9]。但這一系列基于地區(qū)經濟的研究表明，財政支出的確能對經濟活動產生較強的影響[9]。

(三)為什么要使用長期中無效的宏觀政策

正如前文所述，傳統(tǒng)觀點認為，經濟穩(wěn)定主要是指產出、就業(yè)和通脹等指標保持穩(wěn)定；而2008年全球金融危機之后的“新共識”表明，只考慮經濟穩(wěn)定而忽視金融穩(wěn)定是錯誤的，會引發(fā)金融危機。因此，從現代觀點來看，短期經濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定同樣值得關注，其重要性主要體現在以下三個方面。

其一，宏觀政策能在短期恢復產出。短期中可能有負產出缺口，導致產出會偏離最優(yōu)產出，同時，失業(yè)率過高也不利于社會穩(wěn)定。宏觀政策可以在短期內把產出恢復到最優(yōu)水平。雖然Lucas[12]于 1987 年的開創(chuàng)性研究表明，消除經濟波動的收益似乎微不足道(僅為 0.1%)，但事實上，經濟周期的福利成本不容忽視，其后續(xù)的一系列研究也證實了這一點。一方面，在宏觀經濟穩(wěn)定中，價格穩(wěn)定是重要的組成部分，Lucas[13]本人的研究也表明,通脹的福利成本事實上很高。(7)Lucas[12]利用美國 1900—1994 年的數據估計得出，每年的通脹率從 10%降到 0 的收益相當于提高近1%的實際收入。另一方面，許多學者放寬了 Lucas的假定，考慮更現實的情況，揭示了經濟周期較高的福利成本。學者們的研究成果主要體現在以下三個方面：第一，考慮更加現實的風險厭惡狀況，改變效用函數參數或者形式重新估計。例如，Obstfeld[14]、Dolmas[15]和Tallarini[16]分別測算了經濟周期的福利成本，得出的數值分別高達1.8%、0.7%和 12.6%。第二，考慮個體異質性，使用微觀數據而非宏觀加總數據進行估計得出，短期經濟波動給特定人群造成的福利損失將會很大的結論。例如，Krusell等[17]以及Storesletten等[18]認為，經濟波動對于低儲蓄或者失業(yè)人群的福利成本數值分別高達3.7%和 7.4%。第三，考慮短期波動的長期影響，而非假定不變的穩(wěn)態(tài)路徑。例如，Ramey和Ramey[19]考慮短期波動對長期消費水平的影響，認為福利成本可達1.7%，Barlevy[20]進一步考慮短期波動對長期增長的影響，認為福利成本可達 8%。

其二，宏觀政策可以避免債務通縮陷阱。按照通常的觀點，凱恩斯的《通論》解釋了“大蕭條”，拯救了世界；但是從現代觀點來看，更加直面危機本身的觀點來自于當時的另一位著名經濟學家——費雪。相較于凱恩斯的有效需求不足理論，費雪提出的“債務—通縮”理論更貼切地還原了蕭條期間發(fā)生的故事[21]。1929—1933年，美國經濟蕭條并出現通縮，在名義債務不變的情況下導致真實債務負擔上升，負債的家庭和企業(yè)因而削減消費和投資，這加深了經濟衰退并導致物價進一步下跌，形成惡性循環(huán)。“大蕭條”期間，美國失業(yè)率上升至 25%，債務累積和螺旋式通縮被視為這一切經濟后果的源頭[22-8]。“債務—通縮”機制在如今經濟金融化和全球化的背景下尤其值得警惕，這是因為通縮將導致負債的家庭和企業(yè)凈值下跌，加劇金融摩擦，進而引發(fā)金融恐慌和信貸緊縮等一系列惡性經濟后果。除了“大蕭條”之外，當今許多主流宏觀經濟學教材和研究文獻也對2008 年全球金融危機后的“大衰退”[8]、日本“失去的二十年”[8]以及國際資本流動“突然中斷”[23]等做如此解釋，并強調政府政策(例如，擴張性貨幣政策、財政刺激、金融救助等)對于打破螺旋式通縮的重要意義。由于這種惡性循環(huán)依靠市場本身無法打破，因而盡管宏觀政策在長期中可能無效，但在短期中為了使經濟擺脫“債務—通縮”陷阱也不得不使用宏觀政策[24]。

其三，足夠力度的宏觀政策介入，可以避免短期問題長期化。具體而言，主要有兩種作用機制：第一種機制是磁滯效應。傳統(tǒng)觀點認為，自然失業(yè)率為常數或者波動幅度很小(例如，4%—4.5%)，然而，Blanchard 和 Summers[25]指出，自然失業(yè)率事實上高度依賴于歷史沖擊，并且即使存在唯一穩(wěn)定的長期均衡失業(yè)率，向這一均衡的收斂也可能相當緩慢并同樣對沖擊十分敏感。這意味著，在衰退中，自然失業(yè)率將隨著衰退的延長加深而上升。其現實邏輯是，一方面，長期失業(yè)的人可能損失工作技能或者不再愿意尋找工作，從而增加摩擦性失業(yè)；另一方面，失業(yè)人群將喪失工資決定權，若就業(yè)人群推高工資，結構性失業(yè)就將上升[25-8]。此時若不使用宏觀政策，自然失業(yè)率這樣的外生變量也會出現惡化，Ball[26]基于 20 個發(fā)達經濟體的研究就證明了總需求或者真實失業(yè)率的歷史路徑對自然失業(yè)率的影響。尤其是 2008 年全球金融危機后，美國和歐洲國家經濟復蘇緩慢，時滯效應再度得到體現，針對這些國家和地區(qū)的實證研究也充分說明了此次危機對長期失業(yè)率或者潛在產出造成的沖擊[27-28]。(8)例如，Yagan[27]利用美國1999—2015 年個體面板數據估計得出，2007—2009 年州級層面失業(yè)率每上升 1 個百分點，2015 年勞動年齡人口就業(yè)率就下降 0.3 個百分點，這相當于 2007—2015 年間超過一半的就業(yè)損失；Ball[28]則著眼于 OECD 和 IMF 對 23 個 OECD 國家潛在產出的估計，認為全球金融危機使?jié)撛诋a出平均下降了 8.4%，并且絕大部分國家都受到強烈的磁滯效應的影響，即真實產出的下降幾乎一對一地導致了潛在產出的下降。第二種機制是宏觀政策有助于通過穩(wěn)定投資來避免短期問題長期化。對于投資占GDP比重過高的國家而言，如果衰退期間不使用宏觀政策及時穩(wěn)定投資，那么會導致資本積累下降過快，從而降低長期經濟增長率。

(四)宏觀調控需要市場機制的配合與補充

其一，政府宏觀調控對經濟運行有重大意義。從普遍意義上說，經濟可能天生并不穩(wěn)定，需要政府政策加以干預。根據凱恩斯主義的解釋，人的情緒有時無法克制，類似于動物本能，有時會有過熱的情緒，有時又有蕭條的情緒，在情緒之中的投資要么過度，要么不足。對于這種無法控制的經濟沖擊需要政府政策進行平抑。進一步，對于某些依靠市場機制無法解決的問題，需要政府政策出手援助。例如，如上文所述，面對“債務—通縮”或者磁滯效應，市場機制無能為力，急需政策出手以避免經濟滑向惡化的深淵。

其二，政府宏觀調控也需要微觀市場主體的配合與補充。政府并非全知全能，政府的調控政策本身也存在局限。其局限性主要體現在以下兩個方面：第一，政府政策往往具有長且可變的時滯。時滯分為內在時滯和外在時滯兩種，通常而言，貨幣政策外在時滯較長，而財政政策內在時滯較長，這對于發(fā)達國家尤其如此，而且這些時滯往往增加了政策效果的不確定性。(9)然而，這并不意味著完全否定積極的政策干預。事實上，當經濟面臨嚴重且長期的衰退時，時滯問題不再能影響政策的有效性，政府應積極干預以刺激總需求。這一認識在 2008 年全球金融危機后尤其受到重視[9-29]。第二，經濟預測十分困難。宏觀政策的時滯意味著政策制定者需要對未來一段時間內的經濟走勢作出預測，然而，不僅經濟沖擊與波動本身通常無法預知，更重要的是，根據“盧卡斯批判”，人們對政策行動的反應也是難以預料的[9-29]。通過這兩點原因可知，政府宏觀調控并非無所不能，當宏觀政策面臨局限時，需要微觀市場機制發(fā)揮作用，靈活調節(jié)，從而共同實現宏觀經濟目標。

由此可見，政府和市場并非各自為政，宏觀調控也不僅僅是政府的責任，而是需要市場機制的配合與補充。因此，實施宏觀調控既要發(fā)揮好政府的作用，更要重視市場的作用。這就需要政府政策為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境。黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位等問題。

三、在宏觀調控中如何更好地發(fā)揮政府作用

中國特色宏觀調控的特點主要體現在以下六個方面：第一，中國宏觀調控兼顧長期目標與短期目標。中國是在“五年規(guī)劃”等中長期發(fā)展規(guī)劃的指導下進行宏觀調控的，從而短期穩(wěn)增長目標能夠與調結構、促改革、防風險、惠民生等中長期發(fā)展目標有機結合，在穩(wěn)定短期經濟波動的基礎上促進長期經濟增長與經濟結構的轉型與升級。第二，中國宏觀調控強調總需求管理與供給側結構性改革的協(xié)調配合，即供給側結構性改革在長期中從根源上解決結構性失衡問題，總需求管理政策對沖短期內的經濟下行壓力[30]；而西方國家的宏觀調控主要是以凱恩斯主義的總需求管理為核心。第三，宏觀調控策略可以兼顧規(guī)則與相機調控，而現代宏觀理論通常建議采用規(guī)范化的宏觀調控模式。第四，調控主體多元化。除央行和財政部外，國家發(fā)展改革委、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部委以及農業(yè)部、糧食局等政府部門都在宏觀調控中發(fā)揮了重要的作用。第五，中國宏觀調控工具較為豐富。除財政政策和貨幣政策之外，用于宏觀調控的政策還包括價格政策、產業(yè)政策，以及與產業(yè)政策聯系緊密的區(qū)域政策、土地政策和投資政策等。與發(fā)達國家更多運用貨幣政策進行宏觀調控不同，中國則更多地依賴于財政政策。第六，中國宏觀調控更加注重政策協(xié)調，這與西方國家尤其是歐洲相對謹慎地使用政策協(xié)調形成了明顯對比，歐洲國家的主要顧慮在于擔憂貨幣政策和財政政策協(xié)調會破壞央行的獨立性，從而推高長期通脹率[31-32]。那么，在中國特色宏觀調控實施過程中，如何才能更好地發(fā)揮政府的作用呢？

(一)宏觀調控策略可以兼顧規(guī)則與相機抉擇，但前提是要有規(guī)則

按規(guī)則實施的宏觀調控指的是政策制定者事先為各種情況制定應對措施，并承諾嚴格遵守所設定的規(guī)則。(10)較為常見的規(guī)則有貨幣主義倡導的固定不變貨幣增長率、名義GDP目標制、通脹目標制等，其中，通脹目標制被廣泛使用。而相機抉擇的宏觀調控指的是政策制定者在事件發(fā)生時自由地做出判斷并選擇合適的應對措施。近年來，中國、美國和歐洲國家均采用了兼顧規(guī)則與相機抉擇的宏觀調控策略。2008年全球金融危機前，實施通脹目標制國家的成功經驗使得宏觀調控應遵循單一規(guī)則成為了主流的觀點。但是在危機之后，人們認識到單一盯住通脹不足以同時實現經濟穩(wěn)定與金融穩(wěn)定的目標，宏觀調控應該保持一定的靈活性。美國正是因為采取了相機抉擇的宏觀調控方式，才能對危機的爆發(fā)做出迅速的反應，防止了危機的持續(xù)惡化，也避免了再次出現經濟大蕭條。宏觀調控遵循相機抉擇也符合當前中國的實際情況。由于國內經濟下行壓力加大和國際環(huán)境更加復雜嚴峻，宏觀調控需要進一步提高及時性和靈活性，而不能僅關注經濟增長或是物價穩(wěn)定。

宏觀調控策略可以兼顧規(guī)則與相機抉擇，但前提是要有規(guī)則。一方面，如果沒有固定和可信的政策規(guī)則，相機抉擇的調控方式會出現動態(tài)不一致性。公眾會根據政策制定者事先宣布的規(guī)則形成預期，公眾形成預期之后，政策制定者就有較大的激勵改變之前宣布的規(guī)則。如果沒有對政策制定者事先承諾的規(guī)則實施強有力的約束，動態(tài)不一致性就會造成宏觀調控的失效。另一方面，相機抉擇客觀上也還存在不足之處，特別是相機抉擇容易錨定過多目標，除了會導致時間不一致性之外，還會因政策工具數不足從而導致調控效率下降問題[33]。特別是在中國當前復雜多變的經濟形勢下，穩(wěn)增長、調結構、促改革、防風險等均被列入貨幣政策目標，中國在進行相機抉擇時應當尤其謹慎。基于這兩點理由，兼顧規(guī)則與相機調控等宏觀調控策略符合當前國情，也有國際經驗支持，但是要有規(guī)則作為宏觀調控運行的基本前提，當偏離規(guī)則時應該有明確清晰的理由。

(二)加強預期管理，從而提高政策的可信度并降低政策的不確定性

預期管理是指通過溝通降低政策制定者與公眾之間的信息不對稱性，從而有效引導公眾預期，提高政策調控的效率。近年來，中國的宏觀調控政策更加重視預期管理。國家“十三五”規(guī)劃指出，要改善與市場的溝通，增強可預期性和透明度，使得宏觀調控更好地起到引導預期的作用。但在實踐中，中國宏觀調控預期管理還存在不足和可以改進之處。就貨幣政策而言，還可以提高貨幣政策的透明度、改善貨幣政策的前瞻性指引。就財政政策而言，因為發(fā)布的預算文件較少且信息不全面，使得財政預算透明度偏低；因為地方隱性債務口徑和認定標準的缺失，使得財政風險透明度較低；因為預期目標設定不合理和指標口徑的問題，使得赤字率目標的前瞻性指引效果還有待提升[30-34]。

加強預期管理有助于提高政策的可信度，從而有助于更好地發(fā)揮政府作用和提高宏觀調控效率。基于Lucas提出的理性預期假說，新古典宏觀經濟學認為，只有未預期到的貨幣政策才是有效的。然而，20世紀90年代以來，新凱恩斯主義否定了“政策無效命題”。新凱恩斯主義認為，一方面，由于存在工資和價格粘性，預期物價水平的上升不會立即引起工資和價格水平同等程度的變化，因而預期到的政策也會影響經濟周期。另一方面，由于信息不對稱的存在，公眾一般無法形成理性預期，因而對未來政策預期的引導能夠提高政策效率。正是出于這種考慮，發(fā)達國家央行越來越重視提高貨幣政策的透明度，例如，美聯儲會在官網公布其進行宏觀經濟政策分析時所使用的具體經濟模型，以及貨幣政策決策過程中的詳細投票情況[35]；同時也強調使用前瞻性指引的貨幣政策來引導公眾預期，這一預期管理手段在 2008 年全球金融危機后常規(guī)貨幣政策工具失效時尤其受到重視，例如，美聯儲、日本央行和英格蘭銀行在這期間均采取了前瞻性指引的貨幣政策，以提振公眾信心。這些預期管理舉措有利于提高政策的可信度和政策效率。

在有規(guī)則的前提下實施相機抉擇并加強預期管理，有助于降低政策的不確定性，緩解信息不對稱問題，從而為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境。微觀行為主體(家庭和企業(yè))的決策依賴于其所處的經濟環(huán)境，其中很重要的一部分即為政策環(huán)境。政策不確定性的降低有利于緩解市場主體與政府以及市場主體之間的信息不對稱問題，從而減輕其對個體行為決策的扭曲，提高市場資源配置效率。例如，對企業(yè)來說，由于投資行為不可逆，當面臨政策不確定性時，其往往推遲投資直到政策落地。已有眾多文獻研究了政策不確定性的微觀和宏觀經濟影響，例如，Baker等[36]利用綜合構建的政策不確定性指標的實證研究發(fā)現，不論是在微觀層面還是宏觀層面，政策不確定性的上升都意味著投資和就業(yè)下滑。政策不確定性的這一扭曲作用在中國尤其需要引起重視，因為投資仍然是現階段中國經濟的主要推動力，通過加強預期管理降低政策不確定性，有利于緩解信息不對稱問題，減少對企業(yè)投資行為的扭曲，從而可以為市場發(fā)揮資源配置作用提供良好的環(huán)境。

(三)弱化產業(yè)政策宏觀調控職能，并推動產業(yè)政策從選擇性政策向功能性政策的轉變

必須承認的是，產業(yè)政策在中國宏觀調控中能夠發(fā)揮一定的作用。由于中國經濟長期處于追趕階段，因而政府能夠通過制定產業(yè)政策來吸取發(fā)達國家的成功經驗，引導中國產業(yè)的發(fā)展方向。但更需要強調的是，中國應避免產業(yè)政策在宏觀調控中發(fā)揮過多的作用。事實上，盡管歐美國家多多少少存在產業(yè)政策，但一般均反對其行使宏觀調控的職能。這主要是因為，一方面，產業(yè)政策著眼于國家對產業(yè)的戰(zhàn)略性與前瞻性判斷，周期往往較長，與宏觀調控的短期定位相沖突。另一方面，產業(yè)政策容易以宏觀調控之名行微觀干預之實，導致尋租空間的產生，擾亂市場對資源的配置，加劇經濟波動，從而降低宏觀調控的效率[23]。鑒于此，中國也要謹慎使用產業(yè)政策，尤其避免其在宏觀調控中承擔過重的責任。而且，在確立財政政策和貨幣政策在宏觀調控中的主體地位的基礎上，還要進一步強化貨幣政策的主導地位[37]。

在弱化產業(yè)政策宏觀調控職能的前提下，中國應盡快實現從選擇性產業(yè)政策向功能性產業(yè)政策的轉變，以便更好地發(fā)揮政府作用，并為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境。與選擇性產業(yè)政策著眼于對特定產業(yè)的扶持不同，功能性產業(yè)政策旨在彌補市場失靈、完善市場功能、為所有產業(yè)創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境[38]。十八屆三中全會指出，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，并在明確政府的職責和作用時強調保障公平競爭、彌補市場失靈。因此，推動產業(yè)政策從選擇性政策向功能性政策的轉變，有助于更好地發(fā)揮政府作用，同時為市場發(fā)揮資源配置作用提供良好的環(huán)境。

總之，宏觀經濟政策旨在使用宏觀政策工具平抑短期經濟波動，中國特色宏觀調控體系還強調促進長期經濟發(fā)展，為了更好地實現調控目標，既需要進一步完善市場運行機制，使市場在資源配置中起決定性作用，也需要進一步完善宏觀調控體系尤其是更好地發(fā)揮政府在宏觀調控中的作用，這樣才能促進中國經濟平穩(wěn)增長。