新形勢下地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

鄧新東

（蚌埠投資集團有限公司，安徽 蚌埠 233000）

一、新形勢下地方投融資平臺公司面臨的問題

（一）融資資金監(jiān)管不足

現(xiàn)階段的法律監(jiān)督機制不健全，沒有一整套行之有效的“信、用、管、還”的政府投融資管理制度及法律規(guī)范體系，即使有相應的管理制度，部分地方政府在追求發(fā)展的過程中，對管理制度也采取了選擇性執(zhí)行甚至選擇性忽略。社會公眾監(jiān)督缺失，研究發(fā)現(xiàn)我國平臺公司的運作大多不健全，即使國家規(guī)定了相關(guān)的信息公開制度，但社會公眾很難通過正常渠道了解到地方平臺公司的運行狀況，公眾參與度非常低，社會監(jiān)管不足。融資資金的使用監(jiān)管不力，“多頭融資”現(xiàn)象普遍存在，信息披露不及時不透明導致了對融資資金的使用監(jiān)管不力，平臺公司的內(nèi)控機制不健全、外部審計難以做到全面等也影響了對其監(jiān)管。

（二）平臺公司信用風險及償債風險較高

依靠地方政府的信用支持，地方平臺公司的融資債務規(guī)模會在短時間迅速增加，但債務主體不清、市場地位模糊、管理不規(guī)范等問題的存在將極大地增加平臺公司的信用風險。同時由于地方投平臺公司對籌集的資金使用大多由地方政府決策，一些資金使用沒有經(jīng)過科學合理地論證，導致投資達不到預期或項目失敗。伴隨著地方債務的不斷增加，“拆東墻補西墻”“借新還舊”的現(xiàn)象近年來一直存在于各級地方政府之中，償債風險居高不下，進而繼續(xù)影響到平臺公司的信用，造成一種惡性循環(huán)。此外，由于當前地方平臺公司的融資模式大多通過銀行貸款進行間接融資，平臺的信用風險也進一步傳導到銀行的債務風險，最終對金融市場的產(chǎn)生非常大的負面影響。

（三）平臺公司資金效率低下

我國地方政府投融資平臺公司的融資項目大多集中在基建工程建設或產(chǎn)業(yè)引導扶持方面,項目投資所達到的經(jīng)濟與社會效益未能充分平衡，容易造成投資建設的項目出現(xiàn)虧損，資金出現(xiàn)浪費等現(xiàn)象，嚴重影響了資金運作效率。一是政府主導的項目普遍存在投入大、周期長、收益不穩(wěn)定等現(xiàn)象，一些項目長期依靠地方財政補貼來維持經(jīng)營，或者部分項目根本就沒有市場經(jīng)營盈利的能力。二是地方基礎設施項目建設過程中普遍存在的資本金匱乏現(xiàn)象大多依靠銀行發(fā)行政府理財產(chǎn)品來補充資本金或占用項目貸款，這些“常規(guī)”操作擾亂了項目資本的正常流轉(zhuǎn)，工程建設的效率及融資資金的使用效率會受到嚴重影響。

二、新形勢下地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切性及必要性

（一）市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展是解決上述問題的必要性

前文所述的三個問題是平臺公司當前面臨的主要問題也是亟待解決的重點問題，進行市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展會有利于加強平臺公司的監(jiān)管、促使其學習利用市場經(jīng)濟思維來開展投融資活動，不斷提高資本運行效率，借助市場的力量來推進地方項目建設。一是進行市場化轉(zhuǎn)型有利于推動民間資本進入到地方融資范疇，改變傳統(tǒng)的單一依靠銀行進行融資帶來的債務風險，借助民間資本長期在市場環(huán)境下養(yǎng)成的敏銳性來提高資本利用率，逐步降低地方政府因持續(xù)借貸產(chǎn)生的債務風險。二是市場要求的是公平競爭環(huán)境，平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型將其投入到市場的大環(huán)境下與民間資本、外資資本、合資資本進行公平競爭，有利于全面提升平臺公司的現(xiàn)代化管理水平與競爭能力。

（二）市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展將全面提高地方投融資平臺公司的投融資效果

全面深化地方改革發(fā)展是保持地方經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展開始受到越來越多的重視，對地方平臺公司而言，企業(yè)改革成為解決困境實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的唯一選擇。十九大報告指出了未來從體制和制度方面持續(xù)深化國有企業(yè)改革的思路，平臺公司作為地方上的大型國有企業(yè)，轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力非常大，結(jié)合地方政府職能改革、事業(yè)單位改制等工作提供的成功經(jīng)驗，在市場經(jīng)濟環(huán)境下的市場化轉(zhuǎn)型正逐步展開。一方面對地方平臺公司進行市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展能夠推動國有資產(chǎn)優(yōu)化、重組，發(fā)揮國有資產(chǎn)的優(yōu)勢；另一方面在市場競爭環(huán)境下對提升平臺公司的經(jīng)營能力、促進多元業(yè)務發(fā)展非常有利。

三、新形勢地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

（一）明確并堅持試市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本原則

地方投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要明確并堅持項目分類，政企、政資分離與遵循市場規(guī)律三大原則。首先，項目分類原則是指地方政府融資投建的項目要根據(jù)其是否具有營利屬性進行劃分，對營利性項目要科學規(guī)范經(jīng)營，依靠項目營利開展自我管理與維護；對非營利性項目要加強政府監(jiān)管與維護，必要的財政補貼與支持是確保項目發(fā)揮最佳社會效益的關(guān)鍵，只有實行項目分類管理才能切實提高平臺公司融資使用效率。其次，政企、政資分離原則，地方平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型必然要求將傳統(tǒng)的政策性因素在公司發(fā)展中的地位弱化，持續(xù)推進政企、政資分離是面對市場競爭的必然要求，逐步建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的發(fā)展機制是地方平臺公司保持長期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。最后，遵循市場規(guī)律原則就是要求平臺公司的投融資行為按照市場的一般規(guī)律開展，讓資本的運作在市場化的環(huán)境下發(fā)揮出最大的經(jīng)濟與社會效益，加強對營利性項目的管理，通過市場獲取投資利潤來補充到地方政府基礎項目建設之中。

（二）探索并實施市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的多項舉措

首先，構(gòu)建轉(zhuǎn)型發(fā)展的法律規(guī)范體系，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。一是規(guī)范平臺公司投融資決策與管理程序，推動平臺公司建立適應市場化發(fā)展、適應供給側(cè)改革新形勢的發(fā)展管理機制，從源頭上降低平臺公司面臨的風險。二是制定并完善我國的信用評級制度及相關(guān)規(guī)范性文件，構(gòu)建起覆蓋全社會包括企業(yè)、個人以及政府的信用體系，通過申請可以披露政府信用評級，尤其是涉及到地方債務相關(guān)事務時可以做到公開透明。三是進一步完善平臺公司內(nèi)外部監(jiān)督機制，對平臺公司的業(yè)務行為尤其是資金流向等事關(guān)公共財權(quán)的事項要在法律框架內(nèi)對監(jiān)督機制予以明確，構(gòu)建起包括法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、審計監(jiān)督以及社會監(jiān)督為一體的全面監(jiān)督體系。

其次，拓寬地方投融資平臺公司的融資渠道，允許民間資本進入。社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，人們消費水平的持續(xù)增高，個人信用消費貸款的規(guī)模和需求越來越大，銀行針對平臺公司的依賴正逐步降低，地方政府單純依靠銀行貸款融資的形勢越來越嚴峻，而且政府投建的項目規(guī)模的逐步增大導致銀行所能提供的資金供給已逐漸顯現(xiàn)出不足，拓寬融資渠道讓民間資本進入傳統(tǒng)的由政府主導的市場已成必然選擇。一方面是在保持銀行融資的基礎上進一步加快引入社會閑置資金，如發(fā)行融資債券、發(fā)放企業(yè)債券以及上市融資等；另一方面要積極吸收引入民間資本進入半公益性項目建設，如收費公路項目、水利工程項目等，既促進地方公益民生項目的建設，又能實現(xiàn)市場化管理，緩解地方政府的資金壓力，有助于推動地方投融資平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

再次，促進項目投資多元化發(fā)展，科學規(guī)劃項目投資。當前地方平臺公司依托的是地方政府項目及政策支持開展的投資活動，業(yè)務模式單一，需要在原有基礎上對產(chǎn)業(yè)布局進行優(yōu)化，科學規(guī)劃項目投資實現(xiàn)多元化發(fā)展。一是在地方政府的支持下，配合地方政府的統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，持續(xù)開展好公益項目的投資，全面保障和促進地方民生發(fā)展。二是要遵循和敬畏市場規(guī)律，適當參與進行營利性與半營利性項目投資，如新能源的開發(fā)與利用、綠色環(huán)保項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目等方面投資，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)籌兼顧，推動平臺公司成為真正意義上的市場主體、參與市場競爭。

最后，允許地方平臺公司跨區(qū)域投資，深化市場競爭。平臺公司具有非常明顯的地域?qū)傩裕谑袌鼋?jīng)濟持續(xù)深入的背景下，資本流動的地域性越來越模糊，公司的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展必須要走擴大投資區(qū)域，深化市場競爭的發(fā)展道路。一是實力較弱的平臺公司要積極尋求市場合作，向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)擴張業(yè)務，將從發(fā)達地區(qū)市場獲得收益用于本地區(qū)的長期基礎項目建設。二是實力較強的平臺要向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)擴張業(yè)務，在帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的同時利用資本市場收益來不斷增強實力，全面深入到市場競爭環(huán)境中謀求發(fā)展。

（三）構(gòu)建完善的風險防范體系

首先，強化現(xiàn)有的宏觀監(jiān)管措施。一是構(gòu)建地方平臺公司的風險預警機制，做到事前監(jiān)管，避免出現(xiàn)信用及債務雙風險。二是完善公司內(nèi)部管理制度，重視項目問責機制建設，確保項目投建的科學合理，避免由于人為因素導致出現(xiàn)盲目投資。三是制定科學規(guī)范的績效考核機制，傳統(tǒng)的績效考核存在唯業(yè)務數(shù)據(jù)論，完全忽視信用風險及債務風險，必須建立長效考核機制，對風險較大的投融資業(yè)務員進行全面考評。四是建立健全信息披露機制，平臺公司的業(yè)務行為關(guān)系到地方發(fā)展，信息公開披露是確保有效監(jiān)督的重要方式，對降低風險非常重要。

其次，深化地方投融資平臺公司的微觀改革。一是全面建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，用科學精細化管理來降低企業(yè)經(jīng)營風險。二是創(chuàng)新平臺公司的經(jīng)營模式，全面研判市場規(guī)律及其變化，科學合理地進行投資布局，最大化融資資本的效益。三是公平參與市場競爭，平臺公司作為獨立的市場主體必須要與其他企業(yè)進行公平競爭，在競爭中不斷增強自身實力及風險防范能力。

四、結(jié)語

新形勢下平臺公司的發(fā)展面臨的問題已經(jīng)非常突出，尤其在市場經(jīng)濟大環(huán)境下的轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)被提上日程的前提下。明確并堅持市場化轉(zhuǎn)型的項目分類、政企、政資分離與遵循市場規(guī)律三大原則，采取構(gòu)建轉(zhuǎn)型發(fā)展的法律規(guī)范體系，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境、拓寬平臺公司的融資渠道，允許民間資本進入、促進項目投資多元化發(fā)展，科學規(guī)劃項目投資與擴大平臺公司的投資區(qū)域，深化市場競爭四大措施，強化宏觀監(jiān)管與公司微觀改革構(gòu)建的風險防范體系，將有利于加速推進平臺公司實現(xiàn)成功的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展。