基層行政事業單位財政項目績效評價研究

趙筱竹

（陜西省西安市灞橋區財政局，陜西 西安 710038）

一、引言

全面績效管理緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督的全過程，切實做到花錢必問效、無效必問責，旨在優化經濟結構，轉換增長動力，切實發揮好財政職能作用，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。

績效評價工作是全面績效管理的關鍵，財政項目績效評價是指財政部門和預算單位根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、標準和方法，對財政項目支出的經濟性、效率性、效益性、公平性、可持續性和滿意度進行客觀、公正的評價，旨在總結經驗、查找短板、分析原因、提出對策，更好地的規劃項目后續的重點任務和要求，不斷提高財政資金的使用效益。

二、基層行政事業單位財政項目績效評價現狀分析

（一）績效管理、績效評價制度不夠完善

一是現有的基層行政事業單位績效管理、績效評價都是遵循中央和上級政府制定的指導性意見進行的，基層行政事業單位財政項目績效評價指標體系分類過于籠統，不能真實反饋出單位內部項目績效評價的總體情況，特別是針對績效指標的選擇、績效標準的設置、績效評價方法運用等方面雖然制訂相關流程，但因為不夠細化，導致最終部分財政項目績效評價流于形式，不能客觀、真實地反映項目實際執行情況。

二是基層行政事業單位項目絕大部分是國家為實現公共服務和各項社會事業發展而設置的，各行業對相應的項目資金提出財政資金保障要求，項目績效的設置僅滿足于該項目的實施、完成情況，沒有針對財政資金使用效率設置相應的績效評價指標，且評價的往往是已經執行完成的項目，故績效評價結果無法真正成為預算資金分配的前提和依據。

三是基層行政事業單位財政項目績效的評價經常是對上年度已經完成的項目進行事后評價，評價的結果很難在項目立項、執行過程中運用，對項目的約束力有限，在一定程度上限制了績效評價工作深入實施，大部分項目績效評價結果的運用只是事后反饋和單位事后整改報告的報送以及作為項目檔案進行保存，不利于財政項目資金使用效益的提升。

（二）領導對績效管理重視不夠、績效觀念淡薄

一是基層行政事業單位負責人往往受傳統管理模式的影響，將更多的精力和時間投入業務工作中，熱衷于申請項目和資金，對項目資金的使用質量和效益關注度不夠，對財政項目績效評價存在認識偏差，認為績效管理、績效評價是財政部門的事，因而在現實中只有財政部門在大力組織推動和開展實施績效管理和績效評價。基層行政事業單位財政項目績效評價只是在財政部門“沒有績效不批項目”的要求下，由各基層行政事業單位財務人員編制，項目自評工作也是僅按照財政部門的要求填報，編制的報告往往不夠規范、完整，績效評價的借鑒作用不大。

二是按照全面績效管理的要求，財政部門要求在編制年度部門預算時同時編制項目績效，基層行政事業單位由于年底事務繁多，加上領導對績效管理意識淡薄，往往由財務人員獨立編制，項目績效目標的設置，特別是三級目標的設置主觀性、隨意性較大，且編制時間倉促，存在應付了事現象，導致財政項目績效評價無法真正做到目標明確、指標完整、標準合理。

（三）財務人員業務水平參差不齊，調動比較頻繁

財務人員業務水平參差不齊，調動比較頻繁，導致不能按時、按質、按量編制財政項目績效，從而影響績效評價的時效性。這是因為前幾年實行會計集中核算，造成基層行政事業單位財務人員流失嚴重，目前各基層單位的財務人員大部門是原來單位的報賬人員，或者辦公室后勤人員兼任，很多人員沒有從業資格，業務水平較低。加之近幾年財政不斷深化改革，基層財務人員疲于各種數據、各種報表的填報以及應付各種檢查，日常工作僅僅滿足于簡單的財務核算工作，缺乏對財務數據的分析、績效管理、績效評價的相關知識的學習和了解。

三、加強基層行政事業單位財政項目績效評價的建議

（一）健全績效評價制度，建立科學合理的績效評價體系

1.實施全面績效管理，完善績效評價約束機制

首先，明確目標，細化標準。在財政項目設置之初，明確規定該項目的績效目標，并根據同類項目的歷史標準、行業標準、計劃標準及相關因素的影響等對該項目的績效指標進行細化，明確項目績效的數量指標，質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標、滿意度指標等，并對各項指標進行定量或定性描述，以便于在項目執行過程中基層行政事業單位對照績效指標進行動態監測，發現問題及時糾正。

其次，建立全過程的績效評價管理模式。建立財政項目支出定額標準的績效目標評估體系、確定項目指標完整性、必要性、可行性和合理性的預算編審機制，做好項目執行過程中績效目標的執行進度、完成情況的監測，確保基層行政事業單位項目資金使用狀況在框架內運行。

最后，建立績效跟蹤督查和責任約束機制。強化績效運行監控，將績效目標實現程度與預算執行進度同步監測，對基層行政事業單位財政項目未合理配置使用財政資金，由于單位自身原因未達到預期的績效目標、造成財政資金浪費、低效、閑置或挪用現象進行責任追究，相應的扣減單位項目資金或暫停撥付項目資金，督促單位進行整改糾正，以提升資金的利用率和使用效益。

2.針對不可預見因素制訂相應的績效評價考核預案

基層行政事業單位項目的設置很大部分是公共服務類和社會事務發展類項目，具有長期性，項目的執行受外部環境影響較大，在績效評價中要充分考慮中長期可能產生的影響因素和外部環境發生的突發事件的影響。例如，在生態環境治理項目中存在的不可抗力對工期的影響勢必導致績效考核指標未能按時完成，如果只是教條地執行績效考核目標，顯然會影響項目實施單位的積極性，所以，要在制訂此類有可能因不可抗力產生影響的項目績效考評體系中要增加相應的限制約束因素，既要保證項目的順利實施，也要杜絕因不可抗力導致的延誤而影響其項目資金績效考核。其中可以采用權重法來按比例核算，也可以按照實際發生的不可抗力來進行一事一議的考核方式，前者的優勢在于宏觀上制訂好考核體系后，項目就可以完全按照預先制訂的要求進行，最終績效評價時定時定量標準統一。缺點是合理確定權重比例的難度較大，權重比例過大容易造成浪費，過小則不能確保評價體系的準確性，其中的容差率不易量化。后者則可以做到準確有效的績效評價，但因一事一議有可能造成行政資源的緊張，如果遇到項目集中開展，很可能造成無法在年終績效評價前完成，從而延誤工作。因此筆者認為結合兩種方法優點，揚長避短，從宏觀上確定權重，從微觀上針對重點項目進行一事一議的方式，做到保質保量的完成績效評價。

3.在績效評價結果的運用上給予地方政府相應的權限

對公共服務類項目在績效評價結果的運用上，應給予地方政府相應的權限，做到責權對等。對于績效評價較低的項目，地方政府在保障資金的情況下有權扣減相應的項目資金，督促基層單位對項目績效評價的重視。例如，對基本公共衛生服務項目績效評價，2018年我省按照人均55元的標準予以配套，市級在績效考核時明確規定考核靠后的區縣扣減項目資金，獎勵考核前幾名區縣，這完全符合績效評價的目的。但要求扣減經費的區縣財政部門承擔這部分費用，這一規定造成地方政府對這一項目的績效評價只能作為一個工作來完成，績效評價結果運用大打折扣，不利于充分調動基層社區衛生服務機構改進工作作風和財政資金的高效運轉，有可能造成財政資金沉淀或浪費。針對這種現象，筆者建議，將基層社區衛生服務機構公衛資金的使用、結余情況納入評價體系，賦予地方政府在確保項目資金的情況下擁有相應的調整權限而不是一刀切的全額保障。

（二）加大宣傳力度，提高對績效評價工作重要性的認識

財政部門要不斷加大宣傳全面預算績效管理、績效評價的思想理念，增強基層行政事業單位負責人對績效評價重要性的認識，改變重業務輕績效評價的現狀，樹立“要錢必問績、花錢必問效，無效必問責”和“誰支出，誰負責”的思想觀念，使基層行政事業單位清晰地認識到績效評價不僅僅是財政部門的事。更重要的是本部門的重要工作職責，從而使單位內部從上至下對財政項目支出績效評價觀念保持一致，自覺貫徹落實本單位項目績效評價任務，并積極組織本部門業務人員和財務人員協同對本單位項目進行重點評價或自評。并將績效評價結果自覺地運用到日常工作中，自覺提高財政項目資金的使用效益。

（三）加強對財務及績效評價人員績效評價業務的培訓

提高績效評價管理水平，加強工作人員業務培訓至關重要，只有良好的專業素養才能做出高質量的績效評價。因此每年定期對基層行政事業單位績效評價人員進行績效管理相關制度培訓，系統學習各項績效管理制度的內容，特別是加強績效評價業務實際操作培訓，制訂標準流程，做到從事該工作的人員都能按照統一標準、統一口徑控制和填報相關數據。

聘請富有經驗的專業人士開展專家講座、會議培訓、案例分析等多種形式，就績效目標設置、評價標準的選擇、評價方法的運用等通過選擇重點項目試點評價，拓展基層財務人員、績效評價人員的視野，在實踐中提升基層工作人員的業務能力和專業素養。