基層行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)研究

趙筱竹

（陜西省西安市灞橋區(qū)財(cái)政局，陜西 西安 710038）

一、引言

全面績效管理緊緊圍繞提升財(cái)政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)，旨在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換增長動力，切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政職能作用，推動財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。

績效評價(jià)工作是全面績效管理的關(guān)鍵，財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算單位根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對財(cái)政項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性、可持續(xù)性和滿意度進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)，旨在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、查找短板、分析原因、提出對策，更好地的規(guī)劃項(xiàng)目后續(xù)的重點(diǎn)任務(wù)和要求，不斷提高財(cái)政資金的使用效益。

二、基層行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)現(xiàn)狀分析

（一）績效管理、績效評價(jià)制度不夠完善

一是現(xiàn)有的基層行政事業(yè)單位績效管理、績效評價(jià)都是遵循中央和上級政府制定的指導(dǎo)性意見進(jìn)行的，基層行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系分類過于籠統(tǒng)，不能真實(shí)反饋出單位內(nèi)部項(xiàng)目績效評價(jià)的總體情況，特別是針對績效指標(biāo)的選擇、績效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置、績效評價(jià)方法運(yùn)用等方面雖然制訂相關(guān)流程，但因?yàn)椴粔蚣?xì)化，導(dǎo)致最終部分財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)流于形式，不能客觀、真實(shí)地反映項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況。

二是基層行政事業(yè)單位項(xiàng)目絕大部分是國家為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展而設(shè)置的，各行業(yè)對相應(yīng)的項(xiàng)目資金提出財(cái)政資金保障要求，項(xiàng)目績效的設(shè)置僅滿足于該項(xiàng)目的實(shí)施、完成情況，沒有針對財(cái)政資金使用效率設(shè)置相應(yīng)的績效評價(jià)指標(biāo)，且評價(jià)的往往是已經(jīng)執(zhí)行完成的項(xiàng)目，故績效評價(jià)結(jié)果無法真正成為預(yù)算資金分配的前提和依據(jù)。

三是基層行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目績效的評價(jià)經(jīng)常是對上年度已經(jīng)完成的項(xiàng)目進(jìn)行事后評價(jià)，評價(jià)的結(jié)果很難在項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行過程中運(yùn)用，對項(xiàng)目的約束力有限，在一定程度上限制了績效評價(jià)工作深入實(shí)施，大部分項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用只是事后反饋和單位事后整改報(bào)告的報(bào)送以及作為項(xiàng)目檔案進(jìn)行保存，不利于財(cái)政項(xiàng)目資金使用效益的提升。

（二）領(lǐng)導(dǎo)對績效管理重視不夠、績效觀念淡薄

一是基層行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人往往受傳統(tǒng)管理模式的影響，將更多的精力和時間投入業(yè)務(wù)工作中，熱衷于申請項(xiàng)目和資金，對項(xiàng)目資金的使用質(zhì)量和效益關(guān)注度不夠，對財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)存在認(rèn)識偏差，認(rèn)為績效管理、績效評價(jià)是財(cái)政部門的事，因而在現(xiàn)實(shí)中只有財(cái)政部門在大力組織推動和開展實(shí)施績效管理和績效評價(jià)。基層行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)只是在財(cái)政部門“沒有績效不批項(xiàng)目”的要求下，由各基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員編制，項(xiàng)目自評工作也是僅按照財(cái)政部門的要求填報(bào)，編制的報(bào)告往往不夠規(guī)范、完整，績效評價(jià)的借鑒作用不大。

二是按照全面績效管理的要求，財(cái)政部門要求在編制年度部門預(yù)算時同時編制項(xiàng)目績效，基層行政事業(yè)單位由于年底事務(wù)繁多，加上領(lǐng)導(dǎo)對績效管理意識淡薄，往往由財(cái)務(wù)人員獨(dú)立編制，項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)置，特別是三級目標(biāo)的設(shè)置主觀性、隨意性較大，且編制時間倉促，存在應(yīng)付了事現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)無法真正做到目標(biāo)明確、指標(biāo)完整、標(biāo)準(zhǔn)合理。

（三）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，調(diào)動比較頻繁

財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，調(diào)動比較頻繁，導(dǎo)致不能按時、按質(zhì)、按量編制財(cái)政項(xiàng)目績效，從而影響績效評價(jià)的時效性。這是因?yàn)榍皫啄陮?shí)行會計(jì)集中核算，造成基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員流失嚴(yán)重，目前各基層單位的財(cái)務(wù)人員大部門是原來單位的報(bào)賬人員，或者辦公室后勤人員兼任，很多人員沒有從業(yè)資格，業(yè)務(wù)水平較低。加之近幾年財(cái)政不斷深化改革，基層財(cái)務(wù)人員疲于各種數(shù)據(jù)、各種報(bào)表的填報(bào)以及應(yīng)付各種檢查，日常工作僅僅滿足于簡單的財(cái)務(wù)核算工作，缺乏對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析、績效管理、績效評價(jià)的相關(guān)知識的學(xué)習(xí)和了解。

三、加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目績效評價(jià)的建議

（一）健全績效評價(jià)制度，建立科學(xué)合理的績效評價(jià)體系

1.實(shí)施全面績效管理，完善績效評價(jià)約束機(jī)制

首先，明確目標(biāo)，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。在財(cái)政項(xiàng)目設(shè)置之初，明確規(guī)定該項(xiàng)目的績效目標(biāo)，并根據(jù)同類項(xiàng)目的歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)因素的影響等對該項(xiàng)目的績效指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，明確項(xiàng)目績效的數(shù)量指標(biāo)，質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等，并對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行定量或定性描述，以便于在項(xiàng)目執(zhí)行過程中基層行政事業(yè)單位對照績效指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

其次，建立全過程的績效評價(jià)管理模式。建立財(cái)政項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的績效目標(biāo)評估體系、確定項(xiàng)目指標(biāo)完整性、必要性、可行性和合理性的預(yù)算編審機(jī)制，做好項(xiàng)目執(zhí)行過程中績效目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度、完成情況的監(jiān)測，確保基層行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金使用狀況在框架內(nèi)運(yùn)行。

最后，建立績效跟蹤督查和責(zé)任約束機(jī)制。強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控，將績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度同步監(jiān)測，對基層行政事業(yè)單位財(cái)政項(xiàng)目未合理配置使用財(cái)政資金，由于單位自身原因未達(dá)到預(yù)期的績效目標(biāo)、造成財(cái)政資金浪費(fèi)、低效、閑置或挪用現(xiàn)象進(jìn)行責(zé)任追究，相應(yīng)的扣減單位項(xiàng)目資金或暫停撥付項(xiàng)目資金，督促單位進(jìn)行整改糾正，以提升資金的利用率和使用效益。

2.針對不可預(yù)見因素制訂相應(yīng)的績效評價(jià)考核預(yù)案

基層行政事業(yè)單位項(xiàng)目的設(shè)置很大部分是公共服務(wù)類和社會事務(wù)發(fā)展類項(xiàng)目，具有長期性，項(xiàng)目的執(zhí)行受外部環(huán)境影響較大，在績效評價(jià)中要充分考慮中長期可能產(chǎn)生的影響因素和外部環(huán)境發(fā)生的突發(fā)事件的影響。例如，在生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目中存在的不可抗力對工期的影響勢必導(dǎo)致績效考核指標(biāo)未能按時完成，如果只是教條地執(zhí)行績效考核目標(biāo)，顯然會影響項(xiàng)目實(shí)施單位的積極性，所以，要在制訂此類有可能因不可抗力產(chǎn)生影響的項(xiàng)目績效考評體系中要增加相應(yīng)的限制約束因素，既要保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，也要杜絕因不可抗力導(dǎo)致的延誤而影響其項(xiàng)目資金績效考核。其中可以采用權(quán)重法來按比例核算，也可以按照實(shí)際發(fā)生的不可抗力來進(jìn)行一事一議的考核方式，前者的優(yōu)勢在于宏觀上制訂好考核體系后，項(xiàng)目就可以完全按照預(yù)先制訂的要求進(jìn)行，最終績效評價(jià)時定時定量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。缺點(diǎn)是合理確定權(quán)重比例的難度較大，權(quán)重比例過大容易造成浪費(fèi)，過小則不能確保評價(jià)體系的準(zhǔn)確性，其中的容差率不易量化。后者則可以做到準(zhǔn)確有效的績效評價(jià)，但因一事一議有可能造成行政資源的緊張，如果遇到項(xiàng)目集中開展，很可能造成無法在年終績效評價(jià)前完成，從而延誤工作。因此筆者認(rèn)為結(jié)合兩種方法優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)長避短，從宏觀上確定權(quán)重，從微觀上針對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行一事一議的方式，做到保質(zhì)保量的完成績效評價(jià)。

3.在績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用上給予地方政府相應(yīng)的權(quán)限

對公共服務(wù)類項(xiàng)目在績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用上，應(yīng)給予地方政府相應(yīng)的權(quán)限，做到責(zé)權(quán)對等。對于績效評價(jià)較低的項(xiàng)目，地方政府在保障資金的情況下有權(quán)扣減相應(yīng)的項(xiàng)目資金，督促基層單位對項(xiàng)目績效評價(jià)的重視。例如，對基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)，2018年我省按照人均55元的標(biāo)準(zhǔn)予以配套，市級在績效考核時明確規(guī)定考核靠后的區(qū)縣扣減項(xiàng)目資金，獎勵考核前幾名區(qū)縣，這完全符合績效評價(jià)的目的。但要求扣減經(jīng)費(fèi)的區(qū)縣財(cái)政部門承擔(dān)這部分費(fèi)用，這一規(guī)定造成地方政府對這一項(xiàng)目的績效評價(jià)只能作為一個工作來完成，績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用大打折扣，不利于充分調(diào)動基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作作風(fēng)和財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，有可能造成財(cái)政資金沉淀或浪費(fèi)。針對這種現(xiàn)象，筆者建議，將基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)公衛(wèi)資金的使用、結(jié)余情況納入評價(jià)體系，賦予地方政府在確保項(xiàng)目資金的情況下?lián)碛邢鄳?yīng)的調(diào)整權(quán)限而不是一刀切的全額保障。

（二）加大宣傳力度，提高對績效評價(jià)工作重要性的認(rèn)識

財(cái)政部門要不斷加大宣傳全面預(yù)算績效管理、績效評價(jià)的思想理念，增強(qiáng)基層行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人對績效評價(jià)重要性的認(rèn)識，改變重業(yè)務(wù)輕績效評價(jià)的現(xiàn)狀，樹立“要錢必問績、花錢必問效，無效必問責(zé)”和“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的思想觀念，使基層行政事業(yè)單位清晰地認(rèn)識到績效評價(jià)不僅僅是財(cái)政部門的事。更重要的是本部門的重要工作職責(zé)，從而使單位內(nèi)部從上至下對財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)觀念保持一致，自覺貫徹落實(shí)本單位項(xiàng)目績效評價(jià)任務(wù)，并積極組織本部門業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員協(xié)同對本單位項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)或自評。并將績效評價(jià)結(jié)果自覺地運(yùn)用到日常工作中，自覺提高財(cái)政項(xiàng)目資金的使用效益。

（三）加強(qiáng)對財(cái)務(wù)及績效評價(jià)人員績效評價(jià)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)

提高績效評價(jià)管理水平，加強(qiáng)工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)至關(guān)重要，只有良好的專業(yè)素養(yǎng)才能做出高質(zhì)量的績效評價(jià)。因此每年定期對基層行政事業(yè)單位績效評價(jià)人員進(jìn)行績效管理相關(guān)制度培訓(xùn)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)各項(xiàng)績效管理制度的內(nèi)容，特別是加強(qiáng)績效評價(jià)業(yè)務(wù)實(shí)際操作培訓(xùn)，制訂標(biāo)準(zhǔn)流程，做到從事該工作的人員都能按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一口徑控制和填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)。

聘請富有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士開展專家講座、會議培訓(xùn)、案例分析等多種形式，就績效目標(biāo)設(shè)置、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇、評價(jià)方法的運(yùn)用等通過選擇重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)評價(jià)，拓展基層財(cái)務(wù)人員、績效評價(jià)人員的視野，在實(shí)踐中提升基層工作人員的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素養(yǎng)。