江浙滬三省市運動休閑特色小鎮公共政策文本的量化分析

劉 成，徐思敏，劉蘭娟，潘怡雯

2017年8月，國家體育總局公布全國第一批試點建設的96個運動休閑特色小鎮名單，作為中國經濟最發達地區之一的江浙滬三省市共有11個小鎮入選(分別為：江蘇4個、浙江3個、上海4個, 占比11.5%)，運動休閑特色小鎮成為新時期江浙滬體育產業發展的新動力。公共政策是由國家公共權力機關制定，為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的價值分配方案，屬于一種文獻資料。把公共政策文本作為觀測指標展開文本分析，通過分解政策文本內各要素，解讀文本中話語所要表達意思的過程，能更有效的觀察政策意圖、政策過程和組織行為。本研究通過對江浙滬三省市已頒布的與運動休閑特色小鎮相關的公共政策文本進行量化分析，深入考察運動休閑特色小鎮建設過程中三省市政府部門間關系、跨部門合作機制和政策主題熱點，試圖為提升江浙滬三省市運動休閑特色小鎮相關扶植政策制定與實施的科學化水平提供參考借鑒。

1 研究框架與研究方法

1.1 研究框架設計

以江浙滬三省市運動休閑特色小鎮公共政策文本為主要研究對象，逐一篩選上海、浙江、江蘇的省市級地方政府官方網站的相關政策法規、工作動態等欄目，獲得2015-2019年三省市級地方層面公開發布的與扶持運動休閑特色小鎮直接或間接相關的70部公共政策和行動類相關文本為研究樣本，進行文本量化分析。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法

搜集近年來國內外相關文獻資料，了解最新政策走向。

1.2.2 文本分析法

對70部政策的政策演化、政策主體間關系、政策內容展開探討，提煉江浙滬三地運動休閑特色小鎮扶持政策呈現出的基本特征。

1.2.3 社會網絡分析法

根據江浙滬地方部門聯合發文行為，運行netdraw軟件構建社會網絡圖譜，分析三省市地方政府跨部門合作機制。

2 結果與分析

2.1 政策頒布數量年度演化趨勢

2014年10月，“特色小鎮”一詞在浙江省杭州市云棲小鎮被提及。2015年4月，浙江省人民政府出臺《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，計劃花3年時間打造100個省級特色小鎮，特色小鎮的概念內涵、申報流程與建設要求逐漸清晰。2015年12月，習近平總書記在中央財辦提交的《浙江特色小鎮調研報告》上做了重要批示，認為特色小鎮建設大有可為。作為新型城鎮化與鄉村振興的主要結合點，以及促進經濟高質量發展的創新平臺，以浙江省為代表的特色小鎮創建模式引起其他省市高度關注。伴隨近年來特色小鎮在浙江省的蓬勃發展，以體育產業為主題的小鎮建設模式開始受到重視。2015-2019年，江浙滬三省市相繼出臺70部相關政策文件(2016和2017年出臺的政策數量最多，均為18部)。其中，三省市各自出臺的政策總體數量依次排序為：江蘇省29部、浙江省27部、上海市14部，江浙兩省多于上海市。概而言之，江浙滬地方政府積極響應中央號召，通過制定一系列有利于當地經濟和社會發展的該類政策文件，依靠打造獨具內涵的運動休閑特色小鎮，推進新型城鎮化和區域協調發展進程，壯大健身休閑產業。

2.2 政策制定主體分析

審視70部政策的制定主體，從政策制定的次數來看，江蘇省體育局(13次、占比44.83%)、浙江省體育局(17次、占比62.96%)和上海市人民政府(7次、占比50%)是各自省市此類政策主要制定主體。進而統計三省市此類政策制定的參與主體情況可知：江蘇省的參與主體涉及面較廣，參與制定政策數量在3次以上的部門多達11個，主要包括省體育局、省政府、省旅游局、省發改委等，政策制定參與主體呈現多元化趨勢；浙江省次之，該省參與制定此類政策數量在3次以上的部門有4個，主要是省體育局、省發改委、省林業廳和省旅游局；上海市此類政策參與主體明顯單一，該市參與制定此類政策數量在3次以上的政府部門僅為2個(上海市人民政府、上海市體育局)。

2.3 政策文本網絡圖譜分析

本研究提取70部政策樣本中具有合作關系的政策主體相關數據，形成20*20的共線矩陣，運行netdraw軟件構建出的政府部門合作網絡圖譜發現：70部政策文件中，江蘇省有6部、浙江省有5部、上海市有1部政策文件屬于多部門聯合制定頒布。三省市的此類政策聯合制定主體形成的3個子網絡主體各自獨立，互不相連，表明三地均是以各自省市轄域為單位發布本省市此類政策，相互間沒有合作關系。江蘇省子網絡圖譜由12個政策參與主體組成，他們共同出臺了6部此類政策文件，各主體間的合作度較高。其中，江蘇省體育局、江蘇省旅游局、江蘇省建廳相互間的聯系最密切。浙江省子網絡圖譜由6個政策參與主體組成(浙江省發改委、浙江省體育局、浙江省旅游局、浙江省交通運輸廳等)，他們共同出臺了5部此類政策文件，但6個主體間的相互合作關系較為發散，聯系不太緊密。上海市子網絡圖譜由2個政策聯合制定主體構成(上海市人民政府、上海市體育局)，且僅僅多部門聯合制定了1部此類政策文件，政策聯合制定主體單一，合作度不高。

2.4 政策內容分析

2.4.1 政策內容分布特征

70部政策文件的政策內容主要涉及體育產業、體育旅游、特色小鎮、體育健康、城鎮化等多個領域。由于以體育+旅游為主要創建方式的運動休閑特色小鎮產生于國家建設特色小鎮的政策紅利背景下，因此江浙滬此類政策內容中，體育產業和旅游業的占比較大。其次，特色小鎮、體育健康、城鎮化也占有一定比率，因為作為特色小鎮的一種形態，建設運動休閑特色小鎮是貫徹落實“全民健身”戰略、推動新型城鎮化建設、促進區域經濟發展，以及實現供給側結構性改革的重要舉措。隨著國人對健康的不斷重視和國內特色小鎮的蓬勃發展，以體育為特色的小鎮建設模式開始探索起步。江浙滬三省市試圖通過科學規劃，突出體育主題，因地制宜地布局多個運動休閑項目，植入各種室內外運動休閑場地設施，將健身休閑和體育旅游、體育文化、運動康養、體育培訓等相融合，打造多功能的運動休閑特色小鎮，形成體育產業鏈，滿足不同年齡人群的健身、休閑和旅游需求。目前，在全國96個運動休閑特色小鎮示范名單中，江浙滬三省市11個運動休閑特色小鎮中有5個是以運動項目為特色命名(占比45.5%)，涉及的運動項目包括：帆船、馬拉松、電子競技、戶外(森林)運動、汽車運動。其他6個主要以體育旅游、體育健康或地名為特色命名(占比54.5%)。

2.4.2 政策文本關鍵詞詞頻和語義網特征

我國的運動休閑特色小鎮形成時間較晚，發展模式尚不成熟。本研究收集的三省市70部政策文件中僅有7部是以“運動休閑特色小鎮”(或“體育特色小鎮”、“體育健康小鎮”)來命名，其他63部政策文本名稱主要以“特色小鎮”或和體育相關的名詞命名。體現出目前江浙滬扶持運動休閑特色小鎮的相關政策內容大多散落在有關特色小鎮和體育產業建設的政策文件中，三省市頒布的直接支持運動休閑特色小鎮創新發展的相關政策文件較少。筆者將這7部政策文本導入ROST CM6軟件，通過關鍵詞頻和語義網統計，繼續提煉江浙滬三地此類政策內容特征。

2.4.2.1 政策文本關鍵詞頻特征

江浙滬三省市的政策文本關鍵詞頻包括：空間、流程、考核、目標等4大類屬性。其中：“轄區、省級、地區”等關鍵詞歸屬“空間”屬性，“申報、材料、項目”等關鍵詞顯現“流程”屬性，“評估、審核、驗收”等關鍵詞蘊含“考核”屬性，“共建、完成、重點”等關鍵詞彰顯“協同”屬性。這些關鍵詞匯的屬性特征充分說明，作為一個新生事物，運動休閑特色小鎮空間區域是立足于當地，鼓勵各省市自主開發、積極探索；運動休閑特色小鎮的申報建設由省市級地方政府及體育行政管理等部門根據當地實際情況進行，努力加強行業規范管理和政策引導，避免盲目跟風；通過建立深化考核與規范糾偏機制，強化監測評估和淘汰整改，支持與鼓勵符合市場發展規律的運動休閑特色小鎮建設，促進有序發展；運動休閑特色小鎮是一個推動產業聚集、創新和升級的空間平臺，培育建設應該具備一定的產業基礎，產業融合過程涵蓋技術融合、產品服務融合、組織機構融合、市場融合等多個方面，需要集聚多方力量，注重多產業相互關聯、深度融合與滲透。

2.4.2.2 政策文本語義網特征

通過運行 ROSTCM6 工具，筆者構建出江浙滬此類政策文本語義網和基于 k- 核的凝聚子群顯示：“休閑、運動、小鎮、建設、特色、體育、試點、推進、規劃、健康”等詞語構成了江浙滬政策關鍵詞共現矩陣中的一個重要凝聚子群。健康是人類永恒的主題和社會進步的重要標志，運動休閑特色小鎮的“非鎮非區”特征使之將體育產業、體育文化、運動健身、全民健康、休閑旅游、社區服務等多功能融為一體，以滿足廣大消費者的多重運動休閑需求，是未來我國此類小鎮的發展熱點之一。在政府引導、社會主導、市場化運作發展模式下，要積極搭建政府各部門高效的協調機制，明確落實省市體育局等各級政府部門職責，大力開展對運動休閑特色小鎮的動態監測評估，通過對運動休閑特色小鎮有重點的進行科學規劃建設，為各省市的小城鎮經濟社會發展增添新動能。

3 小結

江浙滬地方政府積極響應中央號召，十分重視運動休閑特色小鎮的發展建設，2015-2019年期間已頒布一系列政策文件，推進新型城鎮化和區域協調發展進程，促進健身休閑產業發展。但三省市制定的與運動休閑特色小鎮直接相關的扶持政策文件還不多，相關政策的出臺泛而不精，缺乏對政策運行情況進行全面、科學的監測與評估。此外，盡管江浙兩省相關扶持性政策由多元主體參與制定，顯示出政策頒布是多元主體聯動的過程，然而這種聯動是一種府際內的聯動，缺少跨區域合作。并且，三省市內部的政策制定主體合作度也存在一定差異。建議江浙滬三省市應不斷挖掘自身優勢體育產業，注重跨層級、跨區域的交流與協作，在出臺更多有針對性、科學合理的扶持運動休閑特色小鎮地方政策文件的同時，保持政策推出的漸進性，加強對政策活動的監測與評估，及時發現和糾正此類政策執行偏差，大力提高決策水平和政策質量，通過科學化、民主化決策，持續出臺政策文件，探索更多符合本省市運動休閑特色小鎮發展的特色道路，確保實現政策目標。