貿易平衡、財政赤字與國內大循環經濟發展戰略

賈根良

(中國人民大學 經濟學院，北京 100872)

2009年，賈根良[1]指出，“國內經濟大循環戰略是……破解美元霸權和應對外向型經濟發展模式危機的根本性措施”。2010年6月15日，賈根良[2]在《中國經濟社會發展智庫第三屆高層論壇》的主題報告《國內大循環經濟發展戰略與轉變對外經濟發展方式》中提出，“中國急需盡早作出戰略規劃,逐步實現從國際大循環經濟發展戰略向國內大循環經濟發展戰略的大轉型”。在筆者看來，自國際金融危機爆發以來，這種戰略大轉型一直是中國經濟變革的內在規律性要求，中美貿易摩擦和新冠肺炎病毒(后文簡稱“新冠”)疫情的爆發只不過是使其重要性日益突顯而已。但是長期以來，由于出口導向型經濟發展模式的路徑鎖定和對人們思維模式的支配性影響，許多人無法適應美國與中國“硬脫鉤”以及在美國主導的全球化體系中“去中國化”的新形勢，對“貿易歸零”即貿易平衡時代的到來毫無思想準備。最近，國內經濟學界圍繞著應對新冠疫情而發行特種國債的問題爆發了有關“財政赤字貨幣化”的激烈爭論，暴露出人們對財政赤字問題存在著普遍的認知錯誤。為了解放思想，推動中國經濟盡快形成習近平總書記所倡導的“國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，本文在筆者的新著中有關貿易平衡和中國財政金融改革研究的基礎上[3]，進一步闡明財政赤字、財政主權和人民幣基礎貨幣發行機制的改革在國內大循環經濟發展中的戰略地位。

一、貿易平衡或略有逆差的對外貿易新戰略

1990—2019年，中國除了1993年出現貿易逆差外，其他年份均為貿易順差，自1994年國家外匯管理體制改革后，貿易順差和外匯儲備就開始扶搖直上，特別是在2003—2013年，由外匯占款發行的人民幣占到基礎貨幣發行的95%以上。即使是在中美貿易摩擦和新冠疫情對中國外貿大沖擊的情況下，我們的政策仍是極力維持貿易順差。為什么要這樣做呢？流行的看法認為，因為貿易順差比貿易平衡可以創造更多的就業機會，因此，保外貿就是保就業。但筆者認為，這種觀點是靜態的和片面的。如果我們不生產這些出口大于進口的產品并賣到國外，而是將生產這些貿易順差產品的生產性資源用于生產內需的產品，并將其再次投入到國內擴大再生產，難道它不會比貿易順差時創造更多的就業嗎？筆者將舉例說明這個問題。

2017年中國的對外貿易順差為28 700億元，約合4 277億美元，即中國用28 700億元的生產性資源交換了4 277億美元的外匯儲備，并在國內發行了28 700億元的基礎貨幣，我們假設生產這些貿易順差產品在國內創造了2 000萬人的就業。現在假設不再使用國內生產性資源生產這些凈出口產品，而是調整生產結構為國內市場生產同樣價值的產品并完全銷售出去，此時，進出口達到平衡。試問，在將生產性資源轉為國內生產時，它是否也同樣創造了2 000萬人的就業？而且，與這些凈出口產品銷售到國外不同，為國內生產相同價值的產品(包括生產資料和可用于雇用工人的消費品)卻留在國內并被生產廠家再次用于擴大再生產，它是否又會創造出新的就業？而新生產的內需產品如果再次被投入到再生產中，在國內是否還會創造出新的就業？雖然在這個過程中，就業乘數效應是逐次遞減的，但與流行的看法相反，在貿易平衡條件下，這些實際的生產性資源留在國內遠比貿易順差能夠創造出更多的就業。

創造就業就必須有實際的生產性資源，但自1994年人民幣匯率改革以來，連年的巨額貿易順差將凈生產性資源源源不斷地輸往國外，焉能比每年貿易平衡創造出更多的就業？不僅如此，每年的凈出口減少了可供本國居民購買的額外產出，增加消費就成了“無源之水、無本之木”。況且，中國連年的貿易順差還導致了國內持續的通貨膨脹：出口商賺取的外匯在國內不能使用，只能兌換成人民幣才能用于國內購買(在結售制之下形成中國人民銀行資產負債表中的外匯占款)，但由于貿易順差產品已經運到國外，由此發行的人民幣已經沒有實際的經濟資源與之相對應，這難道不會導致通貨膨脹嗎？在新冠疫情爆發前的二十多年中，由于中國經濟結構存在的問題和國內有效需求不足，大量過剩的低端產品被廉價輸往英美等發達國家，反而使發達國家物價比中國物價還穩定、日常消費品的價格比國內還便宜。

由此，我們不得不得出一個與人們的直覺相反的結論——進口是收益，而出口是損失。貿易順差實際上是國民福利的凈損失，以此為核心的國際大循環經濟發展戰略或出口導向型經濟發展模式實質上是一種使己受損的發展戰略和發展模式。這就是筆者為什么在十多年前就開始反對出口導向型經濟發展模式并倡導國內大循環經濟發展戰略的重要原因，并為之提供了替代性的對外貿易新模式——貿易平衡[4]和中國對“一帶一路”國家實施進口資源(逆差)、出口制成品(順差)和略有逆差的貿易戰略[5]。所謂略有逆差的貿易戰略，是指在國際貿易中使用人民幣結算，通過中國增加貨幣供給購買國外實際經濟資源，用于提高國民福利的凈收益。在筆者看來，現代貨幣理論學派的“出口是一種成本，而進口則能帶來收益”這一命題不能絕對化，美國正是將其推向絕對化，導致了去工業化和國內階級矛盾日益尖銳。如果將“出口是一種成本，而進口則能帶來收益”絕對化就有可能在對外關系上走上金融化的道路，這種道路是歷史上威尼斯、荷蘭和英國相繼衰落的重要原因，這就是筆者在2010年為什么提出中國在總體上要奉行貿易平衡戰略的主要原因。在國際貿易因新冠疫情受阻的情況下，中國低端產品生產過剩問題將更加嚴重，中國應盡快采取國內大循環經濟發展戰略，才能將這些過剩產能在國內轉變為生產力。

那么，如何從貿易順差走向貿易平衡或略有逆差呢？有人可能會認為，通過再進口與凈出口價值相等的實際經濟資源并投入國內市場用于生產和消費，不就可以走向貿易平衡從而解決就業損失和通貨膨脹問題嗎？這種思路就是中國在2011年采取并延續至今的擴大進口戰略。且不說目前由于新冠疫情導致進出口大幅度萎縮，使得這種戰略在現實情況下不具備可行性，更重要的，這是一種路徑鎖定的錯誤思路：雖然它有助于中國對外貿易的平衡，但無助于解決中國低端產品出口過剩、貿易條件惡化、高端產品以及核心技術的國內市場被進口產品沖擊等問題，擴大進口戰略將進一步惡化中國貿易結構(即出口低端產品并進口高端產品)，不利于推動經濟發展方式的轉變[6]。

綜上所述，如果要實施貿易平衡或略有逆差的貿易戰略，就必須從調整國內經濟結構入手，將原先用于凈出口的資源投入到國內產業升級的再生產之中[6]。美國在19世紀初因第二次英美戰爭意外地走上了獨立自主、自力更生的工業化道路，這說明，由于戰爭所導致的貿易中斷在強迫發展模式的轉型上起到了決定性作用。與之相類似，國際貿易因新冠疫情的阻斷對于打破擴大進口戰略的路徑依賴具有積極的重要作用，貿易阻斷的時間越長，擴大進口戰略就越難以實行，貿易阻斷就越有可能作為打破舊有模式路徑依賴的力量發揮作用，從而強制性地使貿易平衡成為推動經濟結構轉變和產業升級的有力措施。

但是，上述討論可能會引發兩個質疑，第一個質疑是將原先凈出口品占用的資源轉產為國內適銷對路的產品并非易事。事實確實如此，但這種生產調整的技術問題不應被夸大，筆者認為，可以從格力電器在新冠疫情剛爆發之時就新建生產線生產從未涉足過的口罩這個事例中得到啟發。實際上，轉型之難的關鍵在于思想層面，公眾尤其是政策制定者已經習慣于以小店主的思維模式維護出口商和某些省份的短期利益和既得利益，而無法理解“進口是收益，而出口是損失”在國民凈福利上的宏觀經濟效應。由此可知，政策制定者和經濟工作者深刻認識貿易順差戰略為何不利于國家整體利益是轉型成功的基本條件之一。例如，在中國，貿易順差長期居高不下的重要原因之一就是低估人民幣匯率和出口退稅等鼓勵出口政策的結果。人民幣匯率低估導致了中國出口產品的賤賣和進口產品的價格居高不下，大規模的出口退稅通過中國巨額財政支出補貼了外國消費者，加劇了內需的不足。2017年中國對外貿易順差總額為28 700億元，而該年出口退稅金額就高達13 870億元，出口退稅金額幾乎占順差總額的50%。如果取消每年如此高額的出口退稅，并在國內實施同等金額的銷售稅減稅，就可以大幅度降低貿易順差并使絕大部分賤賣到國外的產品在國內銷售出去。而在這個過程中，曾經的出口商會漸進轉向為國內生產，這也在客觀上優化了國內的產業結構。

二、財政赤字在國內大循環經濟發展戰略中的關鍵作用

對上述討論可能引發的第二個質疑則是更具根本性的問題：正是因為國內有效需求不足，這些產品才不得不通過外需加以消化，如果將凈出口品占用的資源轉為國內生產使用，在國內有效需求本來就不足的情況下，生產過剩的情況必然更加嚴重，同時，過剩產品的消費群體亦是必須解決的問題。時下，新冠疫情的爆發使中國對外貿易急劇萎縮并出現大量產能過剩，過剩產能轉向為國內生產時，“產品賣給誰”的問題更是當務之急。

從根本上來說，中國的貿易順差是國內居民消費不足和企業部門投資不足導致的，是有貨幣支付能力的有效需求不足的產物，從而使凈出口產品所代表的實際經濟資源在國內得不到“就業”(凱恩斯廣義的就業概念)，因而采取了通過國外需求消化這些實際經濟資源所生產出來的過剩產品(凈出口產品)，而前述人民幣匯率定值過低和出口退稅則更加強化了國內的有效需求不足。在這種情況下，要想使這些實際經濟資源不再轉化為輸送到國外的凈出口產品，除了采取漸進提高人民幣匯率定值并逐步取消出口退稅外，政府還需要通過增加財政開支提供基礎貨幣供給(現金和準備金)，以購買這些資源轉產國內適銷對路的產品，確保有貨幣支付能力的有效需求與生產能力相一致。如此，國內有效需求不足即“產品賣給誰”的問題就可迎刃而解。在比貿易順差創造更多就業的同時，它也解決了凈出口時的通貨膨脹問題，而中國政府通過財政赤字提供的基礎貨幣供給量正好等于因出口商兌換人民幣而發行的人民幣數量。

中國政府通過財政赤字提供的基礎貨幣供給量正好等于因出口商兌換人民幣而發行的人民幣數量的含義是什么呢？這需要先從主權貨幣的性質談起：一個主權國家如果不發行貨幣，其國民就沒有可用于交稅的貨幣，主權政府通過財政開支發行主權貨幣并通過稅收回籠貨幣，這是現代貨幣體系運行的基本事實。在封閉經濟條件下，如果稅收等于其財政開支，國內私人部門就不可能有凈盈余(凈貨幣收入)；只有在財政開支大于稅收即赤字開支的情況下，國內私人部門才可能有凈盈余，亦即財政赤字=國內私人部門的凈盈余，亦即財政赤字+國內私人部門的凈盈余=0，正是所謂的赤字開支在提供基礎貨幣供給并轉化為私人部門的凈盈余，因此，財政赤字是經濟發展的常態。

一般地，現代貨幣理論學派將封閉經濟條件下的上述會計恒等式表述為：國內政府余額 + 國內私人部門余額=0，而在開放經濟條件下，國內政府余額+國內私人部門余額+外國部門余額=0，這里的余額可正、可負、可為零。在這個會計恒等式中，國內政府余額為負時，意味著本年度該國出現財政赤字；國內私人部門余額為正時，意味著本年度該國的私人部門實現盈余；外國部門余額為正時，意味著本年度外國部門作為一個整體對本國實現了貿易順差。按照這個會計恒等式，自20世紀70年代末以來，美國政府部門的財政赤字(負值)+美國國內私人部門盈余(正值)+美國對外貿易逆差(正值)=0，即美國國內私人部門盈余(正值)+美國對外貿易逆差(正值)=美國政府部門的財政赤字(正值)=美元作為所謂“國際儲備貨幣”的發行量。

假定美國國內私人部門盈余為0，美國政府部門的財政赤字=美國對外貿易逆差，在中美進行貿易的情況下，中國對美國的貿易順差成為美國政府財政赤字的一部分，這說明，中國對美國貿易順差和美元外匯占款是美國政府運用財政赤字調配中國實際經濟資源服務于美國經濟的產物。更一般地，在中國對外貿易順差的情況下，中國政府部門的財政赤字(正值)=中國國內私人部門盈余(正值)+中國對外貿易順差(負值)=中國國內私人部門盈余+外國政府因進口中國產品而發生的財政赤字(負值)，即中國國內私人部門盈余(正值)=中國政府部門的財政赤字(正值)+外國政府因進口中國產品而發生的財政赤字(正值)。

當中國不再允許外國政府通過財政赤字開支調配中國實際經濟資源服務于其國家利益，而是在貿易平衡的條件下，通過增加中國政府財政赤字將其實際經濟資源服務于中國人民，那么，我們就會得到如下會計恒等式，中國政府部門的財政赤字=中國國內私人部門盈余=中國國內私人部門的財富。如此，中國國內私人部門財富的增加是由中國政府的財政赤字開支所提供，而不再是由外國政府的赤字開支所提供，這才是符合中國國家利益的“藏富于民”。

在這種情況下，生產者再也無需通過出口賺取美元再兌換成人民幣，而是直接通過政府支付人民幣并使其為國內生產，中國政府減少了“僵死無用的”美元金融資產，但卻增加了與其等值的實際經濟資源。在貿易順差時，中國人民銀行“被迫”因外匯占款發行的人民幣并不表現為中國政府的財政赤字，而是表現為外國政府的財政赤字；當原先的貿易順差產品占用的資源轉向為國內生產時，由此發行的人民幣就表現為中國政府的財政赤字。這就是前述“中國政府通過財政赤字提供的基礎貨幣供給量正好等于因出口商兌換人民幣而發行的人民幣數量”的含義：中國的基礎貨幣供給將完全由中國政府的財政赤字開支和主權信貸所提供，從而終結外國政府的財政赤字開支通過其貨幣流入中國的形式將人民幣作為其貨幣代用券主導人民幣基礎貨幣發行的歷史。

那么，財政赤字開支將如何通過增加基礎貨幣供給解決有貨幣支付能力的有效需求不足的問題呢？它將如何把原本用于凈出口的資源轉變為國內生產力，進而強有力地啟動國內經濟大循環呢？筆者認為，可以從以下兩個方面進行分析：第一，財政赤字開支可以通過提高公費教育開支比重、提高醫保中的公共開支比重將貨幣供給提供給教育部門、公共衛生部門以吸收過剩的經濟資源。公費教育開支和公費醫療比重的提高程度與居民有貨幣支付能力的提高程度呈正比，這將大幅度降低居民消費的后顧之憂、有效促進居民最終消費，從而使居民有貨幣支付能力的消費需求不足問題得以解決。第二，財政赤字開支可以通過國家實驗室、私有企業和國有企業將貨幣供給投入到核心技術研發和基礎設施建設中，這將大幅度降低私人部門投資的不確定性和成本，提高盈利能力，調動企業擴大投資的熱情，進而解決投資不足的問題。因此，在國內存在過剩的生產性資源的情況下，完全沒有必要通過低估本幣價值和采取出口退稅的方法將其輸送到國外，而是在現有價格水平上，通過本國政府赤字開支直接增加基礎貨幣供給就可以解決國內有效需求不足的問題。這不僅可以使過剩產品的價值在國內得到實現，而且還可以將其轉變為強大的生產力，極大地促進國內經濟的繁榮并持續提高人民的生活水平。

目前流行的“政府財政赤字即惡魔”的理念之所以有誤，其原因在于，在其概念中財政赤字開支的去向不見蹤影。但上文已闡明，政府財政赤字在提高國內私人部門的收入和“藏富于民”的同時并沒有神秘消失，而是提供了免費或收費極低的基礎設施、核心技術、教育和醫療保障等公共產品。具有完全貨幣主權的政府因壟斷了貨幣發行權，因而本國財政開支不會受其財政能力的限制，但要受其可以支配的實際經濟資源的制約。因為在貿易順差條件下，實際資源被輸往國外被他國財政開支所支配。因此，只有在貿易平衡和略有逆差的情況下，才能使其可支配的實際經濟資源得到保障。在這種情況下，財政收支的目標應該是同時實現充分就業和物價穩定的宏觀經濟目標，而不應考慮赤字率的高低。為了應對新冠疫情帶來的巨大挑戰，為鄉村振興戰略中的農村基礎設施建設、中國版綠色新政和新基建提供巨額公共投資的資金保障，消化由于新冠疫情阻斷外銷而導致的大量生產過剩，實施就業保障計劃并保持物價穩定，中國政府應打破“政府財政赤字即惡魔”的理論迷信，解放財政生產力，這是實施國內大循環經濟發展戰略的題中應有之義。

三、完整的財政主權是解放財政生產力的基本前提

2016年，美國對中國商品貿易逆差高達其全球商品貿易逆差的47%，這就是美國學者將中美經貿關系稱為“中美國”的原因。賈根良[7]認為，美國對中國經常項目逆差或者“中美國”的實質是，美國通過財政赤字開支，印刷不斷貶值的貨幣，并占有中國人民的勞動成果，這是導致中國內需不足等許多問題的根本性原因。自20世紀70年代末以來，美國政府就一直在蓄意通過貿易逆差調配出口導向型國家的實際經濟資源服務于美國的需要，并通過貿易逆差、美元對外直接投資、吸引其他國家企業在美國上市，為其他國家以放棄實際經濟資源為代價持有美國不斷貶值的金融資產提供美元。而美國為了保證美元霸權的壟斷性收益和地位，對貿易順差國使用賺取的美元購買美國實際經濟資源設定了一系列具有針對性的限制措施，例如，《出口管制條例》、禁止向中國輸出技術的巴統組織、《瓦森納協定》、禁止中國對美國高科技產業投資、限制購并美國企業、只允許貿易順差國家購買近乎零利率和不斷貶值的美國國債等。

然而，在過去的二十多年中，中國國民和經濟學家們沒有理解利國利民的貿易平衡或略有逆差的發展模式的優越性，并視財政赤字為“洪水猛獸”，認識不到本國政府財政赤字開支在提高國內私人部門收入和“藏富于民”的同時，還會大幅度提高整個社會的生產力，反而陷入貿易順差是好事和貿易順差越多越好的觀念中不能自拔。君不見，當中國對外貿易順差連續出現幾個月減少的時候，社會上不是對此憂心忡忡嗎？而且通過引進外國直接投資、中國企業在美國上市、流入中國的美元游資、允許美國在中國的金融機構直接向中國傾瀉美元等各種形式，凈流入的外國貨幣仍在不斷地侵蝕中國的主權信貸。在筆者看來，這些凈流入中國的外國貨幣都在通過“鳩占鵲巢”的形式大幅度侵占中國政府通過赤字開支發行基礎貨幣促進內需發展的財政主權。筆者認為，我們必須認識到這個問題的本質。在現代國家貨幣制度下，因為主權貨幣政府壟斷其貨幣發行權，因而其不需要通過稅收和借債(例如，國債)為其開支提供融資。無論是從歷史角度來說，還是從邏輯角度來講，主權貨幣政府都只能在通過財政開支創造貨幣后，才能使用其進行征稅。換言之，主權政府通過財政開支創造貨幣，并通過稅收回籠貨幣。稅收作為回籠貨幣的手段主要具有三種功能：第一，通過稅收驅動人們使用主權貨幣。第二，通過稅收消滅私人部門的部分消費能力，緩解通貨膨脹壓力，穩定總需求。第三，稅收具有財富分配、收入分配和抑制不良行為等功能，但它唯獨不具有作為主權政府財源的功能，換言之，它并不是主權政府的財政收入。而國債則具有兩種功能：第一，它是主權貨幣政府為私人部門貯藏財富提供的有息金融資產。第二，它是中央銀行穩定目標利率的一種手段。因此，在稅收和國債并非國家財源或收入的現代貨幣制度下，國家財政主權本質上就是貨幣主權，特別是對其主權貨幣發行的壟斷權，任何損害一國貨幣主權的行為都是對其國家財政主權的侵犯。

正如筆者在前文已經指出的，中國對美國的貿易順差和通過其他各種非貿易形式流入中國的美元都是美國政府赤字開支的產物。中國金融系統中積累的美元越多，中國就為美國的軍事開支、救助華爾街金融利益集團和其未來的“綠色新政”提供越多的實際經濟資源；中國積累的美元金融資產越多，中國就越不能運用中央政府的財政赤字擴大內需并應對國內所面臨的許多重大挑戰。綜上，以中國金融系統中美元金融資產所偽裝的美國財政赤字開支與中國政府財政赤字開支的能力此消彼長，流入中國的美元越多，中國政府赤字開支的空間就越小，其對中國財政主權的損害就越嚴重，從而導致了中國政府“捧著金飯碗要飯吃”的種種怪象：美元流入大幅度擠占中國政府通過財政赤字開支可以為核心技術創新、教育、醫療衛生、社會保障和農業補貼等諸多方面提供急需的財政資金；中央政府某部門向國外私人金融機構高息發行以外幣計價的美元債和歐元債；一些地方政府借高息外債建設高收費的高速公路。

大量美元涌入中間也是導致中國面向內需的廣大中小型民營企業融資難和融資貴的根本性原因，這在2003—2013年期間尤為明顯。第一，在這一時期，由于外匯占款幾乎成為人民幣基礎貨幣發行的唯一途徑，這導致了廣大的非外向型企業資金嚴重短缺。第二，在外匯占款增加的銀行準備金利率低于存款利率的情況下，商業銀行不得不通過大力發展商業銀行理財產品提高貸款利率，從而催生了影子銀行的爆炸式增長，面向內需的經濟活動的借貸成本急劇上升。第三，在這10年中，因外匯占款發行的人民幣基礎貨幣占比高達95%，外匯占款基本上堵死了中央銀行為政府財政開支提供基礎貨幣的途徑，以至于地方政府18萬億元的投資不得不與私人部門爭奪已經由前面兩個因素嚴重壓縮了的信貸資金，這不僅導致了地方政府債務的急劇增加和高昂的借債成本，而且也對面向內需的私人部門的融資產生了嚴重的擠出效應。綜上，中國廣大中小型民營企業融資難和融資貴的根本性原因在于因外匯占款發行的人民幣基礎貨幣[3]。針對這些問題，賈根良[4]早在2011年就提出了保護中國金融系統的金融保護主義戰略，在此不再贅述。

針對上述狀況，筆者認為，應實行貿易平衡或略有逆差的貿易戰略，應逐步取消出口退稅并對外資對中國直接投資設置門檻、嚴格限制中國企業在美國上市、嚴厲打擊流入中國的游資。政府部門應該停發美元債和歐元債，國務院應禁止或干預地方政府和國內企業借入外幣貸款等。特別是在特朗普執政后，筆者指出，美國對中國經濟戰略正在發生重大轉變：美國對來自中國的產品征收高進口稅，其目的就在于隔離美國本土與中國市場，刺激美國在一定程度上恢復本土的中低端生產能力，重建創新所需的完整產業鏈，增加就業以緩和國內階級矛盾，因此，美國正在從通過貿易逆差輸出美元為主的戰略轉變為通過貿易逆差和金融手段直接向中國輸出美元并重的戰略，并有可能在未來轉變為以后者為主，在這種情況下，中國必須謹防美國政府通過在中國的金融機構直接向中國傾瀉其主權貨幣進而損害中國財政主權。上述政策建議旨在捍衛中國財政主權，保護中國貨幣金融系統，這是解放財政生產力的前提條件。只有在貨幣主權得到完整保護的情況下，中國才能全面建立通過財政赤字開支、再通過發售國債為私人部門提供金融資產的基礎貨幣發行新機制。大力發展國債市場不僅可以為中國人民銀行將國債作為中國貨幣政策調控的主要工具創造條件，而且也為人民幣國際化，特別是外國持有人民幣外匯儲備提供投資途徑。只有在貨幣主權得到完整保護的情況下，我們才能充分地運用赤字開支的財政能力為核心技術創新、新基建、中國版綠色新政、鄉村振興戰略和應對老齡化問題等諸多重大挑戰提供巨大的財政支持；只有在貨幣主權得到完整保護的情況下，我們才能運用財政赤字開支的能力，實現中國從國際大循環向國內大循環的戰略大轉型。

四、改革人民幣基礎貨幣的發行機制

那么，中國為什么要建立通過財政部赤字開支發行人民幣基礎貨幣的新機制？如何建立這種新機制呢？2012年上半年以來，由于外匯占款增長速度的下降，人民幣基礎貨幣發行機制改革的窗口實際上就已經打開，特別是在2014年4月，中國人民銀行口徑的外匯占款大幅下滑了50%，這就為人民幣基礎貨幣發行機制的改革提供了較好的環境。在外匯占款增速下降后，中國人民銀行先通過降準、降息增加流動性，并通過中期借貸便利(MLF)、常備借貸便利(SLF)和抵押補充貸款(PSL)等工具對流動性進行調節，然后在2015年初重啟了通過對商業銀行再貸款發行基礎貨幣的途徑。但中國人民銀行的再貸款和提供流動性的創新工具只不過是“出借”基礎貨幣的行為而已，并不能增加整個私人部門所有的凈金融資產，因為中央銀行增加流動性的貨幣政策操作只是將私人部門手中的一種流動性差的資產(國債)轉變成一種流動性強的資產(主權貨幣)，或者是在借予私人部門以主權貨幣的同時產生了新的私人部門的負債(待償還的再貸款)。私人部門作為整體反而要為中國人民銀行的再貸款支付利息并使其凈金融資產有所減少，因此，再貸款無助于降低私人部門的負債率。同時，通過再貸款提供的基礎貨幣(準備金)數量受制于私人部門抵押資產的價值，有限的準備金數量使利率下行程度非常有限，這就是為什么再貸款不能解決中國企業總體負債率(又稱杠桿率)長期居高不下的問題，不能解決中國中小型企業融資難、融資貴的問題，因為私人部門要降低杠桿率就必須增加作為分母的凈金融資產，只有財政部赤字開支才能做到這一點。

回想一下前述會計恒等式：在貿易平衡條件下，財政赤字=國內私人部門盈余=國內私人部門的金融資產，因此，增加財政部赤字開支將增加私人部門的凈金融資產，從而降低其杠桿率。同時，財政部赤字開支的增加將導致銀行體系準備金總額的增加，過多的準備金將使同業拆借市場的貨幣供給大于需求,其利率就會下降甚至下降為零，這對于解決中小企業融資貴的問題是根本性措施。但為了避免出現利率下降為零或利率過低的情況，財政部通過發售國債吸收銀行體系中過多的準備金，并通過出售國債為私人部門提供有利息收入的金融資產以推動國債市場的發展。在美國，財政部的赤字開支得到了中央銀行的配合，但在中國，這不僅受到“中央銀行獨立”這種意識形態的束縛，而且也缺乏相應的制度安排，這在很大程度上嚴重制約了中央政府通過赤字開支調動國內過剩產能和調控國內經濟的能力。

普遍的觀點認為，1995年3月通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條是一項意義深遠的制度安排，因為其規定“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”，這被看做是切斷中央銀行向財政透支的制度安排，關閉了政府主動超發貨幣之門，是中央銀行獨立的制度保障。這條法律規定是仿照美國聯邦儲備法制定的。但我們的研究發現，美國財政部已經通過相關制度安排繞開了美國聯邦儲備法禁止中央銀行直接購買國債的制度障礙。通過創造貨幣的方式進行赤字支出，美國財政部可以通過在商業銀行設立的特殊的“財政部稅收和貸款賬戶”(Treasury Tax and Loan Accounts)間接地從中央銀行取得融資，以確保美國財政部總是可以通過美聯儲為其開支票的方式進行支付，以至于美聯儲無法限制財政部的赤字開支。這與財政部直接將國債賣給中央銀行并沒有本質區別，這也就是說，在被奉為中央銀行獨立典范的美國，美聯儲實際上并不是獨立的，中央銀行獨立是一個偽命題[8]。

但是，許多發展中國家并不知道美國已經通過相關制度安排繞開了這條法律規定的限制，也不知道澳大利亞等一些發達國家的中央銀行法并沒有這種法律規定。例如，最近剛出版的一本宏觀經濟學教科書指出，澳大利亞、新西蘭、加拿大和英國等一些主權經濟體的中央銀行參與政府債券一級市場，不受法律限制。然而，在實踐中，除加拿大外，這些國家的中央銀行對一級市場的參與有限。自1913年美聯儲成立以來，這一禁令就被寫入了美國法律，盡管有時也有例外，如在第二次世界大戰期間，當時財政赤字達到GDP的25%[9]。因此，在進行制度改革時，發展中國家常常將美聯儲的這條法律規定作為發達國家中央銀行獨立的先進制度的經驗加以學習，而美國政府和IMF也常常將其作為給發展中國家提供貸款的重要條件，這就使美國政府可以將這種虛假的先進制度作為一種工具，剝奪發展中國家運用國家貨幣發行壟斷權為其工業發展和技術創新提供主權信貸的權力，從而為鞏固美元霸權和控制他國財政金融提供了制度條件。

基于以上討論，筆者建議對《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條進行修改，允許中央銀行直接購買財政部“國債”。因為財政部和中央銀行都是國家機構，其凈利息收入最終都要上交國庫，“國債”只是記賬憑證而已。這種改革的目的不只是為了節省一大筆公債費用，更重要的是與原有法律規定相比，它將為中央政府實現公共目標提供更大的政策操作空間。特別是在當前發達國家零利率和負利率而中國利率水平比其高很多的情況下，中央銀行直接購買財政部的“國債”不僅可以避免吸引投機性外資流入中國兌換成人民幣損害中國財政主權，而且也避免了為外資購買中國國債無謂地支付比國外高很多的利息。日本的經驗也說明了修改中央銀行法這一法律規定是非常有必要的：在過去的十多年中，日本中央銀行持續購買日本國債，目前其持有量已占其國債總額的50%左右，但由于受制于中央銀行不得直接購買財政部國債的規定，多年來，日本中央銀行在財政部發行國債后，不得不再從二級市場買入日本國債，這種費時費力的繞道行為完全屬于多此一舉。在修改《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條后，財政部實際上仍可以在一級市場上將大部分國債出售給私人部門，因為在國民經濟中，一國國債的總規模大致上等于私人部門的凈金融資產，國債發行給私人部門是后者儲蓄增長的基礎。同時，它也是中央銀行將國債買賣作為利率調控政策工具的需要。此外，人民幣貨幣區的建設也離不開國債市場的發展。

五、余 論

本文討論了中央政府擴大財政赤字開支在推動中國從國際大循環向國內大循環的戰略大轉型中的關鍵性作用。但在這種戰略大轉型完成后，政府財政赤字作為內需發展新引擎的作用不應被夸大。政府財政赤字作為國內大循環的新引擎一般是在有貨幣支付能力的國內需求不足時發揮重要作用，其功能是通過財政赤字開支來彌補國內私人消費和投資的不足，以達到充分就業的目的，但在國內消費和投資兩旺的情況下，國民經濟各部門之間相互需求就可以形成良性的國內大循環，財政赤字的作用就會有所下降。因此，這就涉及到筆者提出的國內大循環經濟發展戰略的最初含義，即貿易平衡之下國民經濟各部門之間的平衡增長：“通過讓民族高質量生產活動和農村市場與原先用于出口的廉價工業制成品之間相互提供市場,實現國民經濟的平衡發展”[2]。為了應對新冠疫情所導致的外需急劇下降，為了避免美國因應對新冠疫情而通過大規模貨幣發行的財政赤字開支掠奪中國實際經濟資源，中國迫切需要通過國內經濟結構的重大改革，實施筆者在十多年前就提出的國內大循環經濟發展戰略：通過在鄉村振興戰略、價值鏈高端(新基建和綠色新政)與原先用于出口的廉價工業制成品之間建立互為市場的良性循環，迎接中國經濟增長的“黃金時代”。

自從十年前較詳細地論證了國內大循環經濟發展戰略以來，筆者為此提出了一系列相關政策建議，其中最重要的有兩點：第一，以改善國內市場環境為目標的“內部改善”，這與刺激國內消費需求和改善收入分配等擴大內需的措施具有同等重要性。“內部改善”包括改革流通體制、打破國內市場分割、抑制地方政府過度競爭的不利影響、構建統一大市場以及使用財政投資建設免費高速公路等基礎設施，目的就在于打通阻礙國內大循環的各種關卡，使居民生活和企業經營成本最小化，提高國內市場運轉的整體效率和競爭力。第二，國內經濟一體化。世界經濟發展史的比較研究說明，發展成功的國家莫不把國內經濟一體化作為最重要的事項置于國際經濟一體化之上。在這方面，筆者特別強調了勞動者的實際工資增長與企業生產率提高及其贏利能力之間互為因果的良性循環對國內大循環戰略的重要性：“對于我國這樣一個發展中的大國來說，由于具有廣闊的國內市場規模，國內市場的一體化比外部市場一體化不曉得要重要多少倍。當我們把眼光聚焦于內需，聚焦于國內市場一體化之時，我們就會發現，勞動者的工資不再簡單地是成本反而是內需最重要的源泉，勞動者的工資增長和企業生產率(及其盈利能力)的提高之間具有高度的正相關關系”[10]。

國內大循環經濟發展戰略是中國走向獨立自主、自力更生發展道路的必然選擇，歷史經驗為其提供了強有力的證據。廣大的發展中國家曾在20世紀70年代掀起過一場轟轟烈烈的建立國際經濟新秩序的運動，此次運動徹底失敗的根本原因在于，當時推動國際經濟新秩序的各區域集團自給自足程度低并形成了對美國的依賴，有的依賴美國的糧食、有的依賴美國的軍火、有的依賴美國控制的中東石油、有的則依賴美國的核心技術，而各個區域集團在政治上的聯合是極其脆弱的。在這種情況下，當時力量比較全面和自給自足能力強的美國就對各個區域集團逐個擊破，瓦解了這場聲勢浩大的運動。這個歷史經驗說明，要建立國際經濟新秩序，就必須有一個力量比較全面和自給自足能力強大的大國發揮領導作用，這個大國必須堅持獨立自主、自力更生的發展道路，而不能指望同盟者和合作者給予堅定的支持。因此，正如中國革命的歷史經驗所說明的，作為構建國際經濟新秩序的堅強堡壘，大國的根據地建設極為重要，獨立自主、自力更生和強大的自給自足能力是其基本前提。

國內大循環經濟發展戰略并非不重視對外貿易和外部市場的重要性，因此，筆者曾指出，“以中國為龍頭，團結廣大的第三世界國家，建立一種與美元體系相平行的國際經濟新秩序”[4]。所謂不對稱全球化戰略，是指通過保護主義與發達國家處于半隔絕、半脫鉤狀態(淺度全球化)，同時又與同等發展程度或比自己落后的國家建立高度密切的經貿關系(深度全球化，但很多時候并非自由貿易)，由此而實現經濟崛起，這是世界經濟史中帶有規律性的后發經濟大國崛起的道路。在不對稱全球化戰略的具體政策建議方面，筆者曾指出，中國在對外經濟貿易關系上應該通過雙領先戰略和價值鏈高端戰略引領“一帶一路”，并借“一帶一路”推進人民幣國際化。所謂雙領先戰略，指的是在戰略性新興產業和第四次工業革命的核心技術創新上對內實施創造國內領先市場戰略和對“一帶一路”國家實施領先供應商戰略；所謂價值鏈高端戰略，指的是在不放棄并強化中國在制造業價值鏈中低端競爭優勢的條件下，構建由中國企業控制并占據核心技術和價值鏈高端環節的全球價值鏈；所謂人民幣國際化新方略，指的是通過貿易和實體經濟活動推進“一帶一路”國家或地區使用人民幣進行結算、貸款和投資，這是人民幣國際化成功的基礎。