新中國70年工業品供求格局的歷史演變與改革方向

曹建海,孫亞紅

(1.中國社會科學院 工業經濟研究所，北京 100044；2.中國社會科學院大學 研究生院，北京 102488)

一、新中國70年工業生產能力的巨變

(一)1949—1978年工業生產能力從無到有

1949年新中國成立以后，中國迅速進入了經濟恢復和以工業為重心的經濟建設當中。從1950年起，特別是第一個五年計劃時期(1953—1957年)，中國集中主要資源，啟動以蘇聯援建的156個大型建設項目為中心、由694個大中型建設項目組成的工業建設。先后經歷了蘇聯援助(1950—1960年)和自主建設(1961—1969年)兩個階段，期間由于受到“大躍進”“三年困難時期”“文化大革命”的影響，到1969年才全部建設完成，整整歷時19年。蘇聯援建的156個大型建設項目的意義在于，將中國工業技術水平從落后發達國家一個世紀，迅速提高到20世紀40年代的水平，由此也打下了此后二十多年最重要的工業化基礎。1964—1978 年，基于國防戰備及工業均衡分布要求，中國開始了史無前例的三線建設。1966—1975 年的“三五”時期和“四五”時期，中國累計向三線地區投資1 173.4億元，分別占到“三五”時期和“四五”時期全國基本建設投資比重的 52.7%和41.1%，涉及六百多家企事業單位的重建、搬遷、合并，整個工程規模堪稱浩大。三線建設從經濟效益角度看存在許多問題，但從國防建設和西部地區工業化角度看有著一定的意義。

總體來看，1949—1978年是中國工業填補空白、奠定工業化基礎的30年，改變了中國幾千年來農業國家的基本面貌。然而，由于長期堅持“以階級斗爭為綱”的總路線，經濟建設和工業生產長期處于大起大落狀態，工業品產量雖然有明顯增長，但工業品總產量，特別是人均工業品產量均處于極低的狀態。國家統計局數據顯示，除卷煙在1978年達到人均122.8支、布匹達到人均11.5米稍顯寬裕外，中國絕大多數工業產出與需求相比，處于極為短缺的狀態。以發電為例，1978年中國人均發電量僅有266千瓦小時/人，全國絕大部分農村依靠油燈照明；金屬切削機床僅有18萬臺，大中型拖拉機有11萬輛，汽車僅有15萬輛；家用電器生產基本處于空白階段。

(二)改革開放以來工業生產能力的巨大飛躍

雖然前30年為工業的發展奠定了基礎，但直到改革開放初期，中國工業生產能力仍然極為有限。經過四十多年的發展，特別是改革開放政策的巨大推動，很多工業品生產從無到有、從小到大，實現了生產能力的巨大飛躍。國家統計局數據顯示，2010年中國已經有220種工業品產量居世界第一位。與1979年相比，2018年中國原煤產量為36.8億噸，增長6倍；水泥產量為22.1億噸，增長30倍；粗鋼產量為9.3億噸，增長27倍；平板玻璃產量為8.7億重量箱，增長37倍。消費品方面，與1979年相比，2018年汽車產量為2 782萬輛，增長146倍；家用電冰箱產量為7 993萬臺，增長2 664倍；彩色電視機產量為18 835萬臺，增長18 835倍。2019年中國汽車產銷量分別為2 572.1萬輛和2 576.9萬輛，汽車產量連續11年蟬聯世界第一。空調、冰箱、彩色電視機、洗衣機、微型計算機、平板電腦和智能手機等一大批在新中國前30年處于生產空白階段的家電通信產品，目前產量和產能均躍居世界第一位，其中手機、計算機和彩色電視機等工業品占全球總產量的比重為70%—90%。

值得注意的是，自2017年以來，中國原油、卷煙、布、硫酸、化肥、水泥、拖拉機、汽車、電冰箱和移動電話等工業品產量出現一定程度的下降，但仍然位于世界第一位，驗證了中國工業發展的巨大潛力和成就。部分工業品產量下降的原因，有需求結構變化推動的產業升級的因素，更重要的是2016年以來中國對重化工業實行去產能、提升經濟質量的政策效果。當前，中國大部分工業品的生產能力處于世界首位，但就產能利用率而言，除了天然原油存在嚴重產能不足、主要需要從國外引進因而產能利用率較高外，多數工業品的生產能力存在利用不足問題。在現代服務業、數字經濟和知識產品需求開始占據主導地位的情況下，主要依靠工業品數量增長推動經濟增長，不僅無助于經濟效益的提高，而且由此導致的產能過剩和生態環境問題，成為未來經濟增長的負擔。

二、工業品從極度短缺到充裕的成因分析

中國工業品從極度短缺到充裕的根本原因在于國家發展戰略的調整，由“以階級斗爭為綱”轉變為“以經濟建設為中心”。在此基礎上，通過推進改革開放、引進國外先進技術，特別是利用加入WTO和20世紀90年代國際產業轉移的契機，實現由工業弱國到工業大國，再到工業強國的嬗變。

(一)改革是推進工業生產能力擴張的最大動力

1978年開始的經濟體制改革，主要通過兩種方式實現：一是打破了農業資源向工業轉移的枷鎖，實現了農村勞動力和土地資源由低效率的農業部門向更高效率的工業部門轉移；二是經濟資源從低效率的國有部門向更高效率的民營部門配置。通過改革打破計劃經濟體制，資源在市場價格信號的指導下進行配置，經濟效率大幅度提高。這種典型的由市場配置資源的改革，一直延續到1994年分稅制改革的實行，極大地調動了全社會參與經濟建設和生產的積極性。此后隨著中央財政所占比重逐年提高，中央政府的宏觀經濟政策在社會資源配置中開始發揮越來越重要的作用，經濟體制由市場主導逐步轉向政府宏觀經濟政策與市場機制并行的階段。黨的十八大之后，經濟體制改革向縱深方向發展，進一步簡政放權，使市場在資源配置中起決定性作用，同時發揮政府的作用。

改革的重要作用在于激活了微觀經濟主體的潛力和活力。在計劃經濟時期，作為工業經濟活動的微觀經濟單位，國有企業生產什么、生產多少和如何定價等決策都由并不掌握社會需求信息的中央政府部門作出，由此造成的虧損也多由財政補貼彌補，客觀上形成了企業揮霍浪費和軟預算約束的弊端。軟預算約束進一步延伸到投資領域，企業投資盲目追求規模，導致全社會投資規模失控，擠壓生活領域的建設和生產，導致傳統體制下建設性物資和生活消費品均處于短缺狀態。而市場配置資源體制下企業依據市場信號安排投資和生產，并以最低成本生產必要產出，或者以固定成本生產最大產出，有效避免了各種資源浪費。

20世紀80年代開始興起鄉鎮企業辦工業的熱潮，在巨大的市場缺口引導下，鄉鎮企業打破所有制形式和經營行業的行政限制，逐步成為改革開放初期中國工業生氣蓬勃的新生力量。在鄉鎮企業的沖擊下，國有企業改革也由承包制、公司制和股份制發展到國有控股上市公司，與鄉鎮企業改制或后期創業而形成的民營公司、上市公司，共同構成了市場競爭主體，國有經濟主導基礎設施和基礎材料產業，以民營經濟為主導的非國有經濟則在消費品、競爭性投資品、高新技術、互聯網等領域投資和發展，共同推動了中國工業生產能力躍居世界第一、成為工業強國的進程。

(二)對外開放拓展了工業資源和市場的范圍

對外開放包括市場開放和外商投資準入兩個方面。貿易理論說明，即使不存在技術進步，只要企業、個人或國家專注于自身擁有比較優勢產品的生產，并與貿易伙伴進行交換，獲得自己沒有或生產效率相對優勢不足的產品，就可以實現來自貿易的收益，進而促進經濟增長。中國過去四十多年的經濟快速增長，其主要源泉在于伴隨市場規模擴大而獲得的來自貿易的收益。隨著中國追趕發達國家的后發優勢的發揮，市場規模擴大的同時必然伴隨著技術進步，體現在更加專業的分工和更快的專業化水平提升，進一步帶動了市場規模擴大的速度和邊界。隨著市場化過程中疊加市場交易規則的制度改善，曹建海和王帆[1]認為，中國奇跡得以三位一體的實現來自貿易的收益、來自技術進步的收益和來自制度創新的收益，其中來自貿易的收益是入口和出發點，是獲得另外兩種收益的必要條件。

對外開放還可以促進或倒逼國內改革。與旨在消除大鍋飯和懶惰習慣的承包制等內源性改革不同，曹建海和王帆[1]指出，外源性改革，即以市場開放倒逼的改革，一直是中國進行經濟改革的主要動力。從1978年起，決策層一直嘗試通過對外開放來完善體制，從20世紀80年代初期深圳特區的率先開放，到20世紀90年代初期中央決定開放浦東新區，再到2001年中國加入世界貿易組織。按照世界貿易組織規則要求，中國修改了三千多條法律法規，采取了不少實際性的改革舉措，經濟、政治、文化和社會等領域有了很大變化。

對中國工業的推動、示范和技術外溢作用最強的是通過對外開放建立外商投資企業，外商投資企業推動了中國工業發展。首先，外商投資為中國經濟建設提供資金，彌補了工業發展過程中的資金缺口。其次，外商投資企業的進入可以強化競爭效應，增強國內企業危機意識以及采取先進技術和先進管理經驗的動能。再次，外商投資企業進入之后，通過上下游供應鏈關系，也帶動了相關產業和企業按照國際規范經營發展。最后，外商投資企業經營過程中的人才流動，特別是外商投資企業中掌握先進技術和管理經驗的人才流出，有效實現了先進技術和管理經驗由外資企業向內資企業的擴散。

(三)工業技術引進及其創新推動工業產能形成

新中國成立后的工業技術水平提高，基本上是建立在技術引進的基礎上的。從“一五”時期的156個大型建設項目，到改革開放后“四三方案”“六五”時期引進3 000項技術，再到20世紀90年代持續進行的以硬件設備為主導的技術引進。中國加入世界貿易組織以來，技術許可、咨詢和服務迅速增加。吳延兵[2]研究發現，中國的自主研發和國外技術引進對生產率有顯著促進作用。尤其是2014年以來，中國的自主研發能力進一步增強，自主創新與技術引進協同發展。

伴隨著技術和關鍵設備引進，外商直接投資也蓬勃發展，成為引進先進技術的重要環節。Jiang等[3]的研究指出，與國外企業合作的中國企業比其他中國企業規模大、生產能力強、更能獲得國家補助；外資企業的技術不僅轉讓給了合資企業本身，也轉向了參與投資的中國企業；技術轉讓的溢出效應超過了同行業競爭帶來的負面效果，因而合資企業給同行業其他中國企業帶來了正外部效應。20世紀80年代以來，中國通過設立深圳經濟特區和上海浦東經濟特區，在全國各地興建工業園區、高新技術開發區、經濟技術開發區和自由貿易區等，吸引了全世界的外商投資進入中國市場。

(四)城鎮化與重化工業相互推動

1998年以來，中國推行住宅商品化改革，加上住房消費金融的興起，推動了21世紀初期房地產市場的繁榮。2003年8月12日，國務院頒布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，提出完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房，將之前作為供給主體的經濟適用房納入保障房范疇。這個政策促進了國內房地產市場的大繁榮，中國城市房價自此節節上漲，買房和房價成為全社會關注的熱點。

伴隨著房地產市場的繁榮，中國城鎮化加速發展，進而推動中國重化工業快速發展。2008年美國爆發金融危機影響了中國出口經濟，為擴大內需，政府出臺新增4萬億投資計劃，房地產市場也加大了救治力度，房地產和基建市場拉動下的鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和造船等行業再次步入供銷兩旺、供不應求的局面。2002—2019年，中國粗鋼產量由1.8億噸增加到10.0億噸，年均增長率為10.6%。根據世界鋼鐵協會數據，中國粗鋼產量占全球產量的比重，從2002年的20.1%上升到2019年的53.3%。第二大鋼鐵生產國印度2019年粗鋼產量為1.1億噸，在世界粗鋼總產量18.7億噸中占比僅為5.9%。

在中央政府強調綠水青山和綠色發展之前，城鎮化與工業化之間的這種互動存在城鎮過度開發、空置率高和基建材料生產導致的嚴重環境污染問題。這決定了依靠房地產市場拉動的這種重化工業化只能存在于歷史的一個時段，不具有長期的可持續性。

(五)地方政府競爭發揮重要作用

在中國工業生產能力形成的進程中，地方政府及其之間的競爭發揮著非常重要的作用。中國地方政府加入GDP競爭始于1994年的分稅制，中央政府在財政收入中的比重逐漸提高，地方政府為增加稅收源頭，通過打造工業園區與相鄰城市競爭投資資源。這不僅事關地方的GDP和稅收問題，更是長時期以來地方官員業績考評獲取錦標的依據。

具體而言，地方政府通過給予進駐企業各種補貼和優惠政策，作為招商引資和集聚工業企業的主要手段，由此形成迄今為止仍然長盛不衰的、以工業園區為主流的產業園區熱。住房和城鄉建設部統計數據顯示，2018年中國城市建設用地面積為56 075.9平方公里，比1981年增長7.4倍，年均增長率為5.6%。在全部城市建設用地中，工業用地占20%左右，而國際平均水平在8%—10%左右。城市工業用地增長事實上也成為推動工業增長的一個因素。在注重GDP增長的政績考核體系下，政府官員傾向于利用土地產權模糊和金融體系軟預算約束的制度漏洞，對土地資源進行強有力的控制，以實現招商引資的目的。

不同于商業住宅用地價高者得的土地出讓邏輯，地方政府為了在未來獲得稅收，通常在土地征用及基礎設施開發之后，以很低的協議價格甚至“零地價”提供給工業投資者，誘使大量投資進入工業領域。此外，由于土地使用權的購置成本不屬于沉沒成本，土地使用權的轉讓能為投資方提供額外巨額收益，形成對企業投資的實質性補貼，產能投資額越大，企業獲取的投資補貼越多。顯然，巨額的投資補貼會使企業在產品市場之外獲取額外的投資收益，進而扭曲企業的投資行為，導致企業的產能投資和產量大于利潤最大化時的產能投資和產量。

三、產能過剩問題及治理成效

產能過剩是指建成的生產能力總量超過實際需求總量。在市場經濟條件下，在經濟增長、產業結構調整升級和淘汰落后產能的過程中，實際生產能力在一定時期和合理區間內落后于或高于投資、消費水平和出口需求是一種正常的經濟現象；國際上一般認為正常的產能利用率為80%—85%，如果低于80%，則可以認為發生了產能過剩問題。低于合理范圍的生產能力過剩，不僅導致設備閑置、產能利用率過低和大量建設投資浪費，而且還會使市場供過于求、產品積壓、價格下滑，出現行業整體虧損，對區域、產業和企業的持續發展十分不利。

(一)20世紀90年代以來產能過剩的幾個階段

1. 20世紀90年代工業品首次進入相對過剩時代

改革開放初期，中國工業品供給處于全面短缺階段。20世紀90年代后期，中國經濟尤其是工業經濟告別了短缺經濟，進入了相對過剩的時代。這一時期的過剩經濟主要集中于輕工業和日用消費品行業。根據1995年統計數據計算的88個一級工業產品和消費品的產能利用率顯示，低于80%產能利用率的達到63個，占比為71.6%；低于50%產能利用率的為23個，占比為26.1%。一方面，大眾消費品相對需求量過剩，黑白電視機和彩色電視機的產能利用率分別為47.8%和46.1%，印染布產能利用率為23.6%，奶粉產能利用率為44.1%，肥皂產能利用率為42.2%，中成藥產能利用率為34.3%，家用洗衣機、家用空調、吸塵器、排油煙機和攝像機的產能利用率分別為43.4%、33.5%、43.2%、40.2%和12.3%；另一方面，工業產品內部出現明顯的結構性過剩。石油加工類中焦化設備產能利用率為83.3%，而加氫精制設備產能利用率為59.4%；煉鋼整體產能利用率為81.6%，而電爐鋼產能利用率為56.4%；中厚鋼板和薄鋼板的產能利用率分別達到83.3%和92.0%，而熱軋鋼材、冷加工鋼材、線材和無縫剛管的產能利用率分別為63.7%、53.0%、75.1%和68.0%；化學纖維中粘膠纖維產能利用率為94.7%，而合成纖維產能利用率為74.1%；汽車整體產能利用率為44.3%，其中轎車產能利用率為64.9%，載貨汽車產能利用率為35.9%。這一時期工業品、生產資料和生活資料出現銷售困難和價格下跌，主要是因為采取了緊縮性財政政策和貨幣政策，抑制了有效的投資和消費需求，出現有效需求沒有充分釋放下的供給過剩。

2.重化工業迅猛增長時期的產能過剩

這一時期經濟運行的特點是：一方面，重化工業的投資和生產在市場需求引力下迅猛發展，產品市場幾乎處于供不應求局面；另一方面，由于生產能力、投資資源和環境承受能力失調，中央政府相關部門提出產能過剩及其治理政策。韓國高等[4]測度了1999—2008年中國重工業和輕工業28個行業的產能利用水平，其研究結果表明固定資產投資是產能過剩的直接原因。

2006 年 3 月，《國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》頒布，指出鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭和汽車等行業盲目投資、低水平擴張導致生產能力過剩，已經成為經濟運行的一個突出問題。即使在這種情況下，一些地方和企業仍在這些領域繼續上新的項目，生產能力大于需求的矛盾進一步加劇。

這一時期的經濟增長已經嚴重依賴于投資增長。根據國家發展和改革委員會的統計分析，2004年和2005年國民生產總值分別增長9.8%和9.9%，而全社會固定資產投資從2004年的26.0%增長到2005年的27.2%。全社會固定資產投資對經濟增長的貢獻由1998年的26.5%上升到2004年的78.2%。出現上述現象的主要原因是企業的競爭主要依靠資源投入、產品數量擴張和價格低廉，而不是企業本身自主創新能力提高和產品質量改善。這一時期的經濟快速發展是建立在高投資率驅動下、大量低水平重復建設上的，消耗了大量的能源、礦藏、土地和水，加大了中國經濟結構調整和轉變經濟增長方式的難度，也加大了資源保護和環境治理的難度。

3. 4萬億投資計劃后重化工業的再次產能過剩

為了應對國際金融危機，避免中國經濟硬著陸的風險。政府推出了4萬億投資計劃，給國民經濟帶來了強烈的投資拉動效應。由于產業投資利潤率下降，而房地產市場價格攀升，很多中央企業開始進入房地產市場，推動了房產地的新一輪暴漲，向市場釋放出了錯誤的價格信號，導致鋼鐵、水泥和玻璃等行業紛紛加大投資力度，擴張生產規模，導致原本就存在的產能過剩情況加劇，而常年對一些行業的傾斜性政策以及地方政府的政績競爭都進一步加劇了產能過剩。過度刺激帶來諸如產能過剩、高杠桿和僵尸企業現象[5]，導致本輪產能過剩具有范圍廣、更加嚴重的特征，從傳統產業過剩蔓延到造船、機械，甚至光伏、多晶硅和風電等戰略新興產業。

國家統計局數據顯示，自1995年4月至1998年1月，工業生產者出廠價格指數(PPI)出現比較明顯的連續44個月下滑；自2008年11月至2009年8月，由于金融危機的影響，PPI出現快速下滑；自2011年11月至2015年底，PPI一直徘徊向下，尤其是2012年3月至2016年8月連續54個月出現負增長。這說明中國工業品產能過剩、庫存積壓、價格下跌和實體經濟整體不景氣的狀況并未得到有效緩解。

(二)供給側產能過剩治理取得一定成效，但形勢仍然嚴峻

中國從工業大國向工業強國轉變的過程，產能過剩的性質已經轉化為絕對過剩，并且屬于低水平、粗放式的經濟發展方式。產能過剩之所以一直存在，與中國的經濟體制和激勵制度密切相關。2015年12月，中央經濟工作會議提出“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務。2016年2月，國務院印發《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，提出了5年時間化解1億—1.5億噸的去產能目標。2016年和2017年分別退出產能超過6 500萬噸和5 000萬噸，徹底清除了1.4億噸地條鋼，完成“十三五”去產能的底線目標，鋼鐵行業產能利用率也從2016年中的72.0%上升至2017年底的77.0%。《煤炭工業發展“十三五”規劃》規定，“十三五”期間必須化解淘汰過剩落后產能8億噸。2016年和2017年累計共去除產能超4億噸。煤炭行業產能利用率已從2016年的58.0%上升至2017年的70.0%。與此同時，利用資金和技術支持職工再就業，職工安置問題得到緩解，推動建立了中長期合同制度、增減掛鉤和減量置換指標交易制度等長效機制。

國家統計局數據顯示，自實施供給側結構性改革以來，工業產能利用率一路攀升，從2016年第一季度的72.9%提升到2019年第四季度的77.5%。由于受新冠肺炎疫情影響，2020年第一季度產能利用率下降比較明顯。總的來講，受益于產能出清和環保趨嚴帶來的供需格局改善，行業供給的質量和效率都得到了提升。

分行業來看，各過剩行業均出現不同程度的經營業績提升、效益改善、資產負債率下降和產業集中度提高。例如，煤炭開采和洗選業銷售凈利潤率從2013年的7.5%提高到2018年的12.8%，提高5.3%；同期黑色金屬冶煉和壓延加工業銷售凈利潤率從1.7%增加到6.6%，提高4.9%；同期化學原料和化學制品制造業銷售凈利潤率則從4.8%增加到7.9%，提高3.1%。

從行業集中度來看，在過剩比較嚴重的行業出現了產值和企業數量同時減少的情況，如煤炭和鋼鐵行業；存在嚴重結構性問題和淘汰落后技術的行業出現了企業數量減少和產品結構性優化同時進行的狀態，如電解鋁、化工原料、水泥、平板玻璃和火電行業。企業數量減少體現在：一是落后產能關停并轉，二是具有實力的大型企業加快兼并重組。去產能后期的特點為通過有控制的產能置換達到從總量性去產能為主向結構性去產能、系統性優產能為主的轉變。

經過幾輪去杠桿政策的洗禮，過剩行業資產負債情況也有所好轉，比較明顯得到改善的包括化學原料和化學制品制造業，2018年其資產負債率比2013年下降8.9%，同期有色金屬冶煉和壓延加工業資產負債率下降6.0%。產能過剩行業人員分流和安置問題也基本得到了妥善處理。主要產能過剩行業的員工絕對數量明顯下滑。隨著員工人數的減少，人均生產總值增長，產能過剩行業出現了人效提高的現象。例如，與2014年相比，2018年黑色金屬冶煉和壓延加工業，有色金屬冶煉和壓延加工業人均生產總值分別增長61.0%和9.0%；同期電力、熱力生產和供應業人均生產總值增長27.0%；同期煤炭開采和洗選業，化學原料和化學制品制造業人均生產總值均增長26.0%。

此外，當前由于消費結構升級，一些傳統消費品出現了較為嚴重的產能過剩問題。以乘用車為例，根據全國乘用車市場信息聯席統計數據，中國乘用車產能利用率從2017年的66.6%降低至2019年的53.7%。僅有廣汽豐田、東風本田、廣汽本田、天津一汽豐田、四川一汽豐田、華晨寶馬、北京奔馳和東風日產8家合資企業產能利用率超過100%，占到2019年乘用車總銷量的25.0%，并集中在日系和德系的合資品牌，表明中國汽車行業的自主品牌能力建設和價值鏈升級任重而道遠。

四、解決工業品市場不平衡問題的政策措施

楊繼東和羅路寶[6]檢驗了重點產業政策對土地資源空間配置的影響，研究發現：重點產業政策容易引發資源空間配置扭曲；地區間競爭是導致重點產業政策引發資源空間配置扭曲的重要原因；地區競爭越激烈，地方保護主義越強，空間扭曲越嚴重；資源空間配置扭曲是導致產能過剩的一個重要原因。無論是解決產品短缺還是產能過剩必須尊重經濟規律。放松要素市場規制，轉變地方政府職能，降低企業進入和退出行業的成本；激發微觀經濟自身的動能，加快調整經濟結構，加大國有企業改革力度，發展科學技術，提高經濟發展的質量，建立長效防范產能過剩的機制。

(一)深化要素市場改革，充分發揮市場配置資源的作用

深化土地和金融等要素市場改革，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。土地市場改革要求打通國有和農村集體所有制土地市場界限，加快建立權利平等、增值共享的土地交易制度。各級政府應把好土地關口，管好環保門檻，用好信貸閘門，對遏制產能過剩和推動轉型發展負起責任。使市場價格真實地反映土地、資本和環境的成本，加強環境規制，將不符合標準的企業和產能擠出市場。金融市場應該妥善推進利率市場化，完善多層次資本市場體系，促進經濟脫虛向實，推動經濟結構調整，提高實體經濟效率，將過剩產能化解在市場競爭之中。同時，去產能與去杠桿是相互聯系的。中國的杠桿率偏高，社會總債務率偏高，其中相當大部分表現在工業企業債務融資偏高，即工業企業股本偏少、貸款和債券融資偏多。杠桿偏高，債權人與債務人之間協調難度更大。因此，如果能夠更好地發展直接融資和降低債務杠桿，在一定程度上也有利于未來結構調整和企業重組變革。

(二)深化財稅體制改革，促使地方政府向公共服務型政府轉變

完善地方政府考核機制，弱化GDP權重，強化資源消耗、環境保護、科技創新和安全生產等綜合性指標，健全自然資源和環境的產權制度和保護措施。編制資源環境資產負債表，明確承載能力的測度，設置生態保護紅線，將環境評價加入離任審計，建立損害責任終身追究制度。深化“放管服”改革，簡政放權，以“負面清單”為原則，提高為企業辦事的效率，減少企業的制度性交易成本。強化地方政府融資風險責任制，實行“誰審批，誰投資，誰決策，誰承擔風險”的原則[7]。堅持放管結合，確保監管公平、公正，提高透明度；推進政府服務體系建設，提高服務的能力和效率。

(三)深化國有企業改革，健全市場出清機制

國有企業改革是供給側結構性改革的重要方面，也是產能過剩治理的重要領域。當前國有企業雖然基本完成了公司制改造和法人治理結構改革，但其借助國家政策進行行業專營以及利用政策優勢獲得社會絕大部分融資，而在投資、就業和環境保護等方面仍存在不少問題。例如，鋼鐵、電解鋁和造船等產能過剩嚴重的領域，國有控股企業盲目、不計代價的投資起了關鍵作用。在承擔政府委托業務與企業虧損補貼之間，國有控股公司仍然存在較為嚴重的軟預算約束問題。改革國有企業，必須從根本上解決上述弊端，這就不是簡單通過兼并重組和實行混合所有制所能解決的。借鑒歐美國家經驗，對真正需要的國有全資企業，可以專門立法管理。對于混合所有制企業，割斷其與政府的行政關聯，由國有資產管理部門以出資人身份進行管理監督，促進企業按照市場化原則進行經營，并健全市場出清機制[8]，為新時期中國經濟增長帶來新動能。

(四)強化技術創新能力，化解低水平產能過剩

根據生產函數分析可知，生產能力是資本能力、技術能力和管理能力的結合。技術能力包括人的能力和生產設備的能力。改革開放初期，中國整體技術水平偏低，主要通過技術引進和模仿創新建立了世界工廠的地位。然而，技術可以通過購買和合資等形式實現轉移，而技術能力是有目的主動學習的結果。路風[9]認為，技術創新能力是無法脫離管理、組織和勞動者本身獨立存在的，更無法轉移，必須經由自身刻苦學習得來。實踐證明，技術引進和模仿在技術差距比較大的情況下對后進者能力提高是有效的。當技術差距不斷縮小，技術引進和模仿的弊端不斷顯現。特別是國產化配套投資加重了技術路徑依賴，容易被鎖定在全球分工價值鏈低端，無法形成有效持續的技術積累。目前國內企業最稀缺的生產要素是核心制造技術，發達國家是先進的技術創新來源國，占據著全球產業競爭的制高點。中國雖然在部分技術上有所突破，整體上仍然落后于發達國家。隨著中國經濟的快速增長和規模擴張，技術引進和模仿政策與投資驅動型增長模式結合，造成低水平技術重復建設、過分依賴國外技術、自主創新不足和國際貿易摩擦等問題越來越嚴重，加快自主研發和建立技術積累的創新平臺迫在眉睫。

(五)推進貿易政策改革，加強全球政策協調

從全球分工來講，任何國家都有自己的比較優勢，在有比較優勢的環節，一國的產能是可以過剩的，出口可以化解過剩，關鍵在于行業和企業要有國際競爭力。大規模的產能過剩，必然推動企業尋找海外市場，一定程度上會影響國際貿易收支平衡，引發貿易爭端。近年來，中國通過“一帶一路”倡議，支持國產裝備走出去，推進產能合作，取得了一定成效。今后需要進一步在知識產權保護、直接投資、技術轉讓和貿易平衡等方面，積極開展政策研究和國際合作。

(六)完善產業政策體系，從行業選擇轉變為支持基礎研發和重視教育

轉變目前有選擇性的產業政策為無歧視的間接調控手段，維護市場的競爭機制和優勝劣汰，推動產業結構調整。進一步完善環境保護法律和制度，加強知識產權保護。支持基礎性研究，為具有較強外部性和重大影響的應用型研究提供資助。開展教育和專業人才的培養，提供行業信息和技術發展趨勢的專業咨詢，促進行業內部與外部的交流。