我國農村集體土地流轉制度發展路徑探究

鄧 玲

（中國人民武裝警察部隊士官學校，杭州 310000）

[關鍵字]農村集體；土地流轉；土地權益保障；制度構建

一、我國農村集體土地流轉的界定

我國土地管理法的相關規定中界定了我國農村集體土地的內涵，指出農村集體土地涵蓋農用地與農村集體建設用地，其中農用地的范疇包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；農村建設用地的范疇包括建造建筑物、構筑物的土地，鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。根據農村集體土地的內涵與外延，對農村集體土地流轉的界定應在農村集體土地概念的基礎上對流轉的含義進行闡述，即農村集體土地的流轉是指轉讓農用地與農村集體建設用地的使用權，流轉的方式主要有以下幾種。①反租倒包。即農村集體組織或者鄉鎮政府對本村村民所承包的土地進行統一租賃，然后再統一的承包給相關個人或單位，最后由承包方向村集體和農民支付承包費用。②土地轉包。即該土地的使用權由承包人轉包給第三方，但合同中規定的發包和轉包方所享有的權利與義務不發生任何變動。 ③土地轉讓。指土地使用權的直接轉讓，這種形式在較為發達的農村、近城郊區比較常見。由于這些地方的農民的收入不再完全依靠農業收入，大多會擁有較穩定的非農收入，并不依賴于土地生產而維持生計。④土地互換方式。一種是由村集體組織進行集體土地的互換，如基于連片種植的需要，農民通過土地交換的方式進行自己愿意的種植方式；二是農民與農民個體之間所進行的土地互換，部分農民為耕作便利，雙方互換土地使用權，這種方式主要是農戶意愿或由于所分配土地過于分散導致。⑤土地股份合作方式。即農民將自己所承包的土地使用權統一過渡到村集體，這樣就可以在村集體那里得到一部分股份，農村集體組織再對其土地實行股份合作制經營，同時商定協議將農民投資形式、占股份額及收益分配等事項約定明確，農民以土地使用權入股參與經營，從而獲得相應收益。對于土地股份合作，分兩種形式，一種僅以土地作為資產入股，根據參股農民的資格、承包土地數量及年限等的考量，使得每一個村集體成員擁有股份；另一種以村集體的土地和其他資產一并入股，通過評估、定價后，參股農戶根據評估結果獲得股份。⑥委托經營方式。這種形式主要由于部分農民外出務工等原因，土地無人耕種但又不愿放棄土地的耕作的情形下，農民繼而委托他人代行耕種或經營，并由雙方共同協商收益的分配比例。⑦“四荒”地招標、拍賣方式。指競爭買賣荒山、荒溝、荒丘、荒灘地等的土地使用權，競拍者通過公開競爭的方式進行投標，村集體組織從中優選出中標人并與簽訂合同，將四荒土地用于種植業，林業，畜牧業，漁業生產。

當前我國農業的發展正處在由傳統、機械化農業向現代化、科技化農業轉型的關鍵發展階段，完善農村集體土地流轉制度將有助于把農民承包的土地從實物形態變為價值形態，實現我國農業發展大轉型，使我國農業生產在中國特色的土地制度下，實現與市場的深入融合，促進集體與個人與市場的全面發展。

二、農村集體土地流轉制度構建的現狀

中國改革開放的進程中，中國農村對整個國家的改革開放做出了重大貢獻，農村的改革調整為我們整個的改革和開放探路，農民為我們國家現代化事業注入了活力，為保持社會穩定起到了基礎性支撐作用。如何保障農民權益是一個時代命題，作為農民主要收入來源的土地資源是農民權益的重要組成部分，農村集體土地流轉過程中的收益部分是農民的財產收益，如何保障農村集體土地的流轉就是在回應如何保障農民權益這一時代命題，權益的保障需要有完善的制度，作為現有土地流轉的合法性依據，黨中央、人民政府及國家部委等層面制定的系列規范是指導農村集體土地流轉的重要指引。但現實實踐中，仍然存在法律體系不健全、缺乏明確實施細則，農村集體土地流轉市場建立的專門法律缺失，甚至立法文件之間出現相互矛盾的情形，這些都不利于農民權益的保護。當前，不完善的立法和各種規章制度的不一致性，是導致我國農村土地流轉過程中各種問題出現的根源所在，因此，建立健全完善的農村土地流轉制度迫在眉睫。

三、我國農村集體土地流轉制度發展路徑的構建要點

（一）以保障農民發展權利為基本

農民發展權利包括均等發展的機會權利和發展利益共享的權利，是每一位農民應有權益的重要內容。經濟發展權更是農民發展權利的重要組成部分，涉及財產權、勞動權、保障權等各領域，其中財產權是核心。農民作為農村集體土地的使用權人，可以通過土地的流轉獲得財產收益，保障農民的發展權利內在的要求，對于農村集體土地流轉制度的設計，必須以尊重農民的土地權利為基礎，才能讓農民切實享受到相關的權益，為農民的生存提供根基保障。尊重農民的土地權利是當前農村土地流轉制度發展的路徑選擇的重要考量因素，對于缺乏其他社會資源的農民這一社會群體而言，其權利得到尊重和保障是實現人全面發展的應有之義，在土地流轉的過程中，土地產權的明晰、土地權利的保障、農民的社會化保障等一系列相關制度的保障，是激發市場活力的前提。在這樣的大原則下，無論未來采取怎樣模式的農村土地流轉制度，都將以是否充分尊重農民的土地權利作為制度發揮作用的基本評判標準。

（二）以限制公權力為底線

在現代社會中，相對于私權利而言，公權力包括國家權力和社會權力，是為了更好的保障私權利而存在的。公權力本身會具有較強的支配性和強制力，因此在使用公權力時難免會引發擴張性和侵犯性的問題，基于公權力這一特性，必須對公權力進行有效制約，否則會造成對私權利的干預和侵犯，因此農村集體土地作為農民權益的一部分，在涉及土地流轉過程中必須限制公權力。實踐過程中，受到集體所有權的限制，使用權的功能發揮受到一定的阻礙，以至經常出現所有權侵害使用權的情況，無法激發農村土地的活力，使其為農民自己和農村集體創造收益，村集體組織或者相關行政部門出現諸多阻礙農村集體土地正常流轉的行為，例如，實踐中相關部門為謀取相關利益而故意設卡妨礙集體土地承包經營的流轉。為讓土地流轉市場更有活力，就需要在明晰農村集體土地所有權的前提下，強化農村集體土地的使用權制度構建，在集體土地的使用權主體、使用權流轉的范圍以及流轉市場上進行制度的規范，使得土地流轉有法可依，減少并杜絕權力尋租的空間。

（三）以農村集體土地流轉制度健全為依托

制度的構建讓農村集體土地流轉有規可依。制度是大家共同遵守的規則，作為調整社會關系的規范，制度為社會全體成員提供行為依據。在制度的指引下，人們明確權利行使的限度，公職部門明晰行使權力的界限。農村集體土地流轉涉及環節多，利益牽涉廣，為更好實現公權力的限制和私權利的保障，農村集體流轉市場的發展必須依托于一系列制度，堅持制度調控與市場調控相結合的原則，在符合土地利用總體規劃的基礎上，配套完善針對于土地收益分配、用途、流轉程序等一系列的政策制度。從而促成土地的登記確權發證工作、土地流轉的價格形成機制工作、農村集體土地流轉市場的監管工作的完成，實現公開、公平、公正的集體土地流轉程序，最終使農民應有的合法權益受到保障，促進農民生活水平提高，以更好的構建美麗和諧的社會主義新農村。