動物防疫條件審查監管的理性反思與完善路徑

林志剛，郭曉峰，王彩峰

（1.涿鹿縣農業農村局河北張家口 075699；2.張家口市宣化區動物衛生監督監督所河北張家口 075100）

動物防疫條件審查是《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）設定的行政許可，《動物防疫法》第十九條規定了各類場所應當具備的動物防疫條件，第二十條規定了應當辦理動物防疫條件合格證和接受監督的場所。第七十七條規定了相應法律后果。《動物防疫條件審查辦法》（農業部令2010 年第7 號）（以下簡稱《辦法》）對各類場所的動物防疫條件進行了細化，對法律后果也進行了相應補充。動物衛生監督機構負責該項行政許可的監督檢查。隨著社會經濟的飛速發展，動物防疫條件審查、監管開始出現新的問題，如與其他法律規范的配套如何合理銜接，行政監管如何有效實施等問題，導致在執法實踐中或難以糾正違法狀態，或非出于自身原因導致相對人取得許可后又不符合動物防疫條件，甚至動物防疫條件監管的對象都難以確定。凡此種種，都急需在法制層面予以解決，以適應社會和畜牧業的快速發展。筆者就此做一簡要論述。

1 動物防疫條件審查監管的理性反思

1.1 行政許可層面

1.1.1 《動物防疫法》《辦法》與其它法律法規銜接不暢《辦法》規定了各類場所的位置與居民生活區、生活飲用水源地、學校、醫院等公共場所距離的具體標準，但與其他法律法規不能有效銜接。如城鄉規劃法沒有將動物防疫法規定的動物防疫條件作為必須考慮的因素，或未將《辦法》規定的標準作為考量標準，很多養殖場興建時取得了《動物防疫條件合格證》，但規劃部門在不滿足動物防疫條件規定的距離內批建居民建筑或其他建筑屢有發生，造成興建時符合動物防疫條件，若干年后不符合動物防疫條件的情形。如張家口市某禽業公司系上世紀八十年代興建的養禽場，興建并在很長一段時間都符合動物防疫條件，但之后其周邊不斷興建居民建筑和工業廠房，導致其不符合現行《辦法》的要求，涿鹿縣某養豬場甚至出現居民小區與養殖場隔墻而建的局面，造成動物防疫風險擴大和居民上訪等不安定因素，為后續監管帶來了困擾。

1.1.2 《動物防疫條件合格證》的記載項目和內容亟待規范《動物防疫法》第十九條規定“動物飼養場（養殖小區）和隔離場所，動物屠宰加工場所，以及動物和動物產品無害化處理場所，應當符合下列動物防疫條件：……”，可見，動物防疫條件的規范主體應該是動物飼養場（養殖小區）和隔離場所，動物屠宰加工場所，以及動物和動物產品無害化處理場所，比如涿鹿縣Y 禽業有限公司（營業執照記載的住所為河北省涿鹿縣涿鹿鎮軒轅路，法人代表為張三，旗下有三家動物飼養場，地址分別在該縣A 村、B 村和懷來縣C 村，經營范圍均是雞飼養），辦理動物防疫條件合格證的現行做法是：位于涿鹿縣A 村的養殖場辦理《動物防疫條件合格證》，其《動物防疫條件合格證》記載內容為：單位名稱：涿鹿縣Y 禽業有限責任公司，單位地址是營業執照登記的住所河北省涿鹿縣涿鹿鎮軒轅路（無法體現養殖場位于涿鹿縣A 村的事實），法人代表為張三，經營范圍為雞飼養；位于涿鹿縣B 村的養殖場辦理《動物防疫條件合格證》時審批人員則可能感到困惑，因為地址如果與營業執照一致，則與位于A 村養殖場證照信息完全相同，其位于涿鹿縣B 村的事實無法體現。位于懷來縣C 村的養殖場需要到懷來縣的審批部門申請，可能令審批人員更加尷尬，因為如果都要與營業執照一一對應，則體現不出懷來縣行政審批局的管轄權，再如涿鹿縣H 養殖專業合作社（營業執照記載的住所為河北省涿鹿鎮A 村，法人代表為李四，其中有五個成員擁有動物飼養場，分別位于涿鹿鎮A 村、B村、C 村、D 村和武家溝鎮E 村），辦理《動物防疫條件合格證》的現行做法是：單位名稱涿鹿縣H 養殖專業合作社，單位地址也按照營業執照記載的內容填寫，合作社各個養殖場雖只有一家通過動物防疫條件審查，但共用一個《動物防疫條件合格證》，這既不符合客觀事實，也不利于行政監管。可見，現行《動物防疫條件合格證》的內容記載方式不能真實體現《動物防疫法》的規范內容和目的。

1.2 行政監管層面

1）《動物防疫法》第七十七條規定“違反本法規定，有下列行為之一的，由動物衛生監督機構責令改正，處一千元以上一萬元以下罰款；情節嚴重的，處一萬元以上十萬元以下罰款：（一）興辦動物飼養場（養殖小區）和隔離場所，動物屠宰加工場所，以及動物和動物產品無害化處理場所，未取得動物防疫條件合格證的；……”，而對不具備改正條件，無法消除其違法影響的情形，則該條款無法實施。在執法實踐中，只能是罰款，下達責令改正通知書，但行為人拒不改正的則缺乏有效行政措施，造成違法狀態或違法后果無法消除。

2）《辦法》第三十六條第二款“收回”的性質探討。此處的收回是因相對人存在違法行為，《辦法》為之規定了相應法律后果，因此，筆者認為收回《動物防疫條件合格證》帶有制裁性質，等同于吊銷許可證的行政處罰，但《動物防疫法》并沒有吊銷該許可的規定，根據《行政處罰法》第十二條，規章不能設定該種處罰，因此，這樣規定不妥。且“收回”《動物防疫條件合格證》在執法實踐中也根本無法實施，對無法收回《動物防疫條件合格證》的情形沒有規定相應措施。

3）《辦法》第四十條第一款“本辦法所稱動物飼養場、養殖小區是指《中華人民共和國畜牧法》第三十九條規定的畜禽養殖場、養殖小區。”首先，《動物防疫法》并未明確動物飼養場、養殖小區是指《畜牧法》第三十九條規定的畜禽養殖場、養殖小區，《辦法》如此解釋顯然超越了《辦法》第一條“……根據《中華人民共和國動物防疫法》，制定本辦法”的規定，限縮了《動物防疫法》中動物飼養場、養殖小區的適用范圍，其次，《畜牧法》第三十九條第一款第三項規定“具備法律、行政法規和國務院畜牧獸醫行政主管部門規定的防疫條件”《辦法》有用概念解釋概念的嫌疑。在執法實踐中，對應當辦理《動物防疫條件合格證》的動物飼養場、養殖小區往往難以認定，很多兄弟單位都是按照《畜牧法》第三十九條第三款規定的備案標準去界定，顯然于法無據，也不合理地縮小了監管范圍。

2 動物防疫條件審查監管的完善路徑

2.1 與其他法律規范的再銜接問題

筆者認為《動物防疫法》《辦法》的規定應與相關法律規范配套銜接，比如城鄉規劃或土地管理法律規范應與《動物防疫法》相互銜接，規定一致。避免出現相對人取得許可后，非因自身原因導致其場所又不符合《辦法》或其他相關規定。

2.2.違反動物防疫條件違法行為的法律后果的再設計問題

興辦動物飼養場（養殖小區）和隔離場所，動物屠宰加工場所，以及動物和動物產品無害化處理場所，未取得《動物防疫條件合格證》的情形，可以考慮設計責令停止違法行為的行政強制措施，便于違法行為的及時有效糾正。

對取得《動物防疫條件合格證》后因未經審查擅自變更布局、設施設備和制度等原因導致其不符合動物防疫條件的，《動物防疫法》應當設定吊銷《動物防疫條件合格證》的行政處罰措施，而“收回《動物防疫條件合格證》”的做法應予取消。

2.3 《動物防疫條件合格證》記載項目和內容的再明確問題

筆者認為《動物防疫條件合格證》記載的內容應當有場所名稱（規范主體）、場所地址、負責人等信息，比如上述的涿鹿縣Y 禽業有限公司，其三家養殖場的《動物防疫條件合格證》應分別載明：動物飼養場名稱：涿鹿縣Y 禽業有限公司涿鹿縣A 村動物飼養場，動物飼養場地址：河北省涿鹿縣A 村，涿鹿縣Y 禽業有限公司涿鹿縣B 村動物飼養場，動物飼養場地址：河北省涿鹿縣B 村，涿鹿縣Y禽業有限公司懷來縣C 村動物飼養場，動物飼養場地址：河北省懷來縣C 村。涿鹿縣H 養殖專業合作社，《動物防疫條件合格證》應分別載明：動物飼養場名稱：涿鹿縣H 養殖專業合作社涿鹿縣A村動物飼養場，動物飼養場地址：河北省涿鹿縣A 村，涿鹿縣H 養殖專業合作社涿鹿縣B 村動物飼養場，動物飼養場地址：河北省涿鹿縣B 村，……依次類推。

2.4 對《動物防疫法》規范對象的再具體問題

為便于監督管理，動物飼養場（養殖小區）、隔離場所、動物屠宰加工場所以及動物和動物產品無害化處理場所尤其是動物飼養場應予以明確。《畜牧法》與《動物防疫法》所保護的利益不同，《畜牧法》上飼養場的備案標準，不應成為《動物防疫法》規范動物防疫的主要考量因素，基于降低動物防疫風險的考慮，應該規定更加嚴格的監管對象界定標準。