完善縣級經濟責任審計對策研究

王永在

經濟責任審計是中國特色社會主義審計制度的重要組成部分，是對部門單位主要負責人的經濟責任履行情況進行監(jiān)督、鑒證和評價的活動。自20 世紀80 年代起，經過三十多年的探索、完善、發(fā)展，經濟責任審計逐步走上了制度化、法治化、規(guī)范化軌道，我國經濟責任審計工作取得了顯著成效。經濟責任審計作為對公權力監(jiān)督的重要組成部分，在審計制度中占據著重要的地位。《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2012〕32 號）（以下簡稱《規(guī)定》）的出臺，為經濟責任審計工作提供了制度保障。《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經濟責任審計規(guī)定實施細則》的頒布（以下簡稱《實施細則》），進一步細化了經濟責任審計。在當前新時代下，完善經濟責任審計意義重大。然而以W市12 個旗縣經濟責任審計為例，仍存在經濟責任審計工作聯席會議作用無從發(fā)揮、審計結果得不到有效利用等問題，亟需引起地方黨委、政府及審計機關高度重視，并著力解決。

一、完善經濟責任審計的重要意義

經濟責任審計作為對領導干部監(jiān)督管理的重要一環(huán)，利于對地區(qū)或部門主要責任人行使權力的監(jiān)督和制約，推進廉政建設和反腐敗工作，在國家治理體系和治理能力現代化過程中發(fā)揮著積極的作用。

1.完善經濟責任審計，利于強化對領導干部行使公權力的監(jiān)督和制約。

經濟責任審計范圍廣，涉及內容多。審計內容主要包括：貫徹落實黨和國家重大政策措施、執(zhí)行黨和國家重大經濟方針政策、促進經濟健康發(fā)展情況審計，重大經濟決策執(zhí)行效果審計，財政財務收支審計，國有資產（資源）管理情況審計，政府投資項目建設情況審計，機構設置、編制使用情況的審計，被審計領導干部本人執(zhí)行中央八項規(guī)定、遵守廉潔從政相關規(guī)定、執(zhí)行厲行節(jié)約反對浪費等情況的審計，以及以往審計發(fā)現問題的整改落實情況等。經濟責任審計中發(fā)現的問題，在審計權限內及時處理處罰，不在職責權限的將案件線索移送紀檢等機關處理。通過審計，發(fā)揮了經濟責任審計的預警和威懾功能，能促進黨政主要領導干部依法行使公權力，強化對主要領導干部行使公權力過程中的監(jiān)督和制約。

2.完善經濟責任審計，有利于助力新時代下我國常抓不懈的反腐敗工作，推進黨風廉政建設。

領導干部經濟責任審計將主要領導干部公權力的行使這個關鍵點將作為審計內容的重中之重，完善經濟責任審計，對領導干部本人遵守有關廉潔從政規(guī)定、貫徹落實中央八項規(guī)定精神及厲行節(jié)約反對浪費、落實“三重一大”制度等情況進行審計，重點揭露主要領導干部亂作為、假作為、不作為、慢作為等問題。重點查處重大決策失誤、重大管理漏洞等問題，重點查處主要領導干部的重大違法違規(guī)違紀案件線索和重大失職瀆職行為。審計中發(fā)現的領導干部涉嫌違法違規(guī)違紀問題線索，并按職責權限及時移送紀檢等機關查處，起到了懲治腐敗的積極作用。可促進主要黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員恪盡職守和盡職盡責，防止其腐敗行為產生，利于助力新時代下我國常抓不懈的反腐敗工作，推進黨風廉政建設。

3.完善經濟責任審計，利于推進依法治國，更好地服務于國家治理，提升國家治理能力現代化水平。

經濟責任審計不同與財政財務收支等審計，審計對象為地方各級黨委、政府、中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位、人民團體或國有企業(yè)的法定代表人，審計內容也比其他類型審計多得多，重點審查主要領導干部的守法、守規(guī)、守紀、履職盡責情況，審查是否不折不扣嚴格遵守國家法律、法規(guī)，是否對黨和國家的大政方針政策陽奉陰違，是否依法決策、依法行政。經濟責任審計的實施，將主要領導干部人民賦予其公權力的行使置于審計監(jiān)督之下，防止其濫用職權、越權、失職等問題的產生，促使其自覺增強法律意識、法治觀念，促進其依法用權、依法辦事。可見，完善經濟責任審計，利于推進依法治國，更好地完善和服務于國家治理，提升國家治理能力現代化水平。

二、縣級經濟責任審計中存在的主要問題

近年來，黨和國家對審計工作高度重視，經濟責任審計法規(guī)相繼出臺和頒布，制度層面得到了保障，促進了經濟責任審計工作的發(fā)展。各級審計機關在經濟責任審計中也進行了一些探索，總結出了一些成功的經驗和好的做法。但在W市12 個旗縣經濟責任審計中，仍存在一些亟需解決的問題。

1.未設經濟責任審計工作聯席會議或形同虛設。

《規(guī)定》第二章十條要求：“各級黨委和政府應當加強對經濟責任審計工作的領導，建立經濟責任審計工作聯席會議（以下簡稱聯席會議）制度。聯席會議由紀檢、組織、審計、監(jiān)察、人力資源社會保障和國有資產監(jiān)督管理等部門組成。”但在W市12 個旗縣，未設聯席會議的地區(qū)居多。即便是一些地方建立了聯席會議，聯席會議的組長或副組長仍是早已離任的地方政府主要領導，聯席會議有名無實，聯席會議的主要職責和聯席會議辦公室的主要職責無從發(fā)揮，聯席會議形同虛設。

2.審計結果利用不充分。

組織部門委托的領導干部離任經濟責任審計，實際上領導干部都已離任，在其他部門或單位已任新職，組織部門才進行委托離任經濟責任審計，離任經濟責任審計是事后行為，即使是審計中查出再多的問題，對被審計領導干部沒有任何影響和約束，離任經濟責任審計只是程序性的，最后報送組織部門，歸入被審計領導干部本人檔案。可見，離任經濟責任審計結果得不到有效利用，結果利用不充分。

3.經濟責任審計項目計劃性不強。

在W市12 個旗縣，經濟責任審計項目計劃性普遍不強。一是在組織部門委托的經濟責任審計任務重。以L 縣為例，在2018 年3 至4 月，當地組織部門就委托了對17 位部門和單位主要領導干部的任期經濟責任審計，再加上審計機關當年安排的審計項目，審計任務重，審計人員超負荷工作；二是離任審計和任中審計比例失衡。組織部門委托的離任經濟責任審計項目比任中審計項目多，實質造成了審計機關以離任審計為主、任中審計為輔；三是經濟責任審計項目覆蓋面窄。對少數職工人數少、使用當地財政資金量小的條管單位，或不管理使用財政專項資金的當地政府辦、機要等部門，在沒有人事調整的情況下，組織部門一般不委托進行任中審計，形成了監(jiān)督盲區(qū)，日后審計發(fā)現此類單位存在的問題較多。

4.經濟責任審計內容單一，沒有突出審計重點。

以L 縣審計機關為例，經濟責任審計只對被審計領導干部所在單位的財政財務收支情況進行審計，只審查被審計領導干部任職期間財政財務收支真實、合法、合規(guī)情況，對被審計領導干部任職期間重大決策、政府債務、國有資產、政府投資、領導干部本人廉潔從政等情況不進行審計，審計內容比較單一、不全面，不能突出經濟責任的審計重點；就是對財政財務情況審計，不能對被審計單位和被審計領導干部要審計的重點事項全面關注，因審計中站位不高，審不深、查不透，查不出體制機制制度層面突出的問題，查出的問題不能通過表象挖掘出問題背后的本質。

5.經濟責任審計方式、方法不適應審計實踐發(fā)展的要求。

在當前審計全覆蓋背景下，基層審計機關審計任務重與審計人員不足的矛盾日益突顯，一些基層審計機關只是被動接受組織部門的委托，不能全面考量審計任務，不能與上級審計機關統一組織的審計項目結合起來，經濟責任審計項目不能與預算執(zhí)行審計、財政財務收支審計、專項資金審計（調查）等審計項目有機結合，浪費了審計資源，不能實現一項審計產出多項審計成果，不能取得事半功倍的效果；大數據時代的來臨，在對社保、醫(yī)保、民政、就業(yè)等部門或單位進行經濟責任審計時，審計機關只對賬面數據進行審查，就賬查賬發(fā)現不了騙保等重大問題。不能實現聯網審計，不能很好地用計算機對數據進行采集、分析、對比等，審計效率低；審計中外調審計少、甚至基本沒有，發(fā)現不了重大違法違規(guī)違紀問題線索。

6.經濟責任審計評價不全面、不客觀。

以L 縣審計機關為例，在經濟責任審計評價時，只對賬面財政財務收支情況的真實、合法情況進行評價，有的股室經濟審計報告中審計評價內容只有這么一句：“會計業(yè)務處理真實地反映了財政財務收支情況，較好地遵守了財經法規(guī)的規(guī)定。”在貫徹落實國家政策方面、內部控制方面、國有資產安全方面、三公經費支出方面、領導干部個人廉潔自律及執(zhí)行中央八項規(guī)定精神等方面，未進行審計評價，審計評價不全面；審計評價應來源于審計的客觀事實，但實際在經濟責任審計評價中，不在審計評價范圍內的進行了審計評價，也有的超越法定審計職權對不在審計范圍內的非審計內容進行了審計評價，如領導干部的思想作風等。審計評價內容不是來源于審計范圍內，審計評價沒有充分的審計證據佐證和支持，有的評價來源于領導干部個人的工作總結或述職報告，也存在評價來源于審計干部的主觀臆斷，導致經濟責任審計評價不客觀。

三、完善縣級經濟責任審計的對策

1.充分發(fā)揮好領導小組和聯席會議的作用。

地方審計機關負責人要向地方政府主要領導提議，成立經濟責任審計工作領導機構。經濟責任審計領導小組組長由地方政府主要領導擔任，副組長可由人大、組織、紀委、檢察和法院的主要領導擔任，成員為審計、人事和財政等部門，其主要領導作為第一責任人，成立多個部門主要領導參與的協作領導小組。通過通力合作，以便更好地發(fā)揮對經濟責任審計工作的領導，解決審計中遇到的困難和發(fā)現的問題；要發(fā)揮好聯席會議和成員單位的作用，在制定審計計劃時多方面協調，集思廣義，實現聯席會議常態(tài)化。如有必要，可聯合召開由領導小組副組長和成員單位參加的審前進點會、審中碰頭會、決定落實整改會，利用紀檢、檢察等部門威懾力，充分發(fā)揮好聯席會議和成員單位的職能，以便審計部門更加順利地進行審計查證、重大違法違紀問題移送、督促審計決定落實整改及問責追責等。通過聯席會議形成合力，發(fā)揮經濟責任審計在腐敗治理等方面的重要作用。

2.推進審用結合，有效利用經濟責任審計成果。

經濟責任審計的成敗，關鍵在于是否能充分利用好審計結果。如果組織等部門在對領導干部提拔任用等方面不利用審計結果，經濟責任審計實質上在領導干部離任中走了一下形式或程序而已，沒有任何實質作用，無形中形成了審計資源的浪費，而且審計的權威性也大打折扣。可見，要大力推進審用結合，出臺經濟責任審計結果運用相關規(guī)定。如組織部門在任用主要領導干部前，先進行離任審計，審計結果可作為提拔任用主要領導干部的依據之一；要建立經濟責任審計結果通報制度，在聯席會議上將經濟責任審計結果進行通報，這樣也利于后續(xù)的審計整改；也可將經濟責任審計結果報送本級黨委政府主要領導，讓本級黨委政府主要領導干部對被審計領導干部的履職等情況有所了解，為任用領導干部做參考；也可推行經濟責任審計結果公告，讓違法違規(guī)違紀問題曝光，利用好社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的力量，間接地促進被審計干部增強其今后依法履職和廉潔從政的意識，從而提升經濟責任審計的權威性。總之，通過大力推進審用結合，充分利用好經濟責任審計成果。

3.推進經濟責任審計項目管理科學化、規(guī)范化。

審計機關要主動同當地組織部門溝通、協調，引入ABC 分類庫存控制法，建立健全經濟責任審計項目數據庫，對被審計領導干部實行動態(tài)、科學、分類管理。也要對資金數額大、資產和資源多的重要部門或單位，經濟管理權、經濟決策權等權力集中崗位的領導干部，掌握重點項目審批、分配等重要崗位的領導干部，每一至二年務必進行一次審計；增加任中審計數量，實行任中二至三年必審一次，并突出監(jiān)督重點，避免部門、單位主要領導干部集中調整時，審計任務重和審計人員不足問題的出現，避免離任經濟責任審計走過場；要提高任中經濟責任審計比例，審計機關要結合預算執(zhí)行審計、財政財務收支審計等各類審計任務，統籌考慮，積極向經濟責任審計工作領導小組提出加大任中經濟責任審計計劃的意見，這樣使每年的審計項目基本保持均衡，從而全面提升經濟責任審計項目管理的科學化、規(guī)范化水平。

4.擴大經濟責任審計內容，突出審計重點。

在《規(guī)定》第三章第十四條所列的審計內容基礎上，要根據審計實踐的發(fā)展及被審計單位的情況，適當再增加審計內容，確保審計內容更加全面。審計內容要涉及重大經濟決策執(zhí)行情況、政府債務情況、國有資產和資源管理情況、政府投資項目建設情況、編制使用情況等。重點審計領導干部本人是否守法、守紀、守規(guī)、盡責以及嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定精神等廉潔從政情況。在確定經濟責任審計的內容時，要綜合考慮社會的熱點和焦點問題，既要對領導干部履職情況進行全面審計，又要突出審計重點，同時也要靈活。如在當前形勢下，重點關注三公經費支出情況、執(zhí)行中央八項規(guī)定精神情況，以及群眾反映的不作為等焦點問題，以此確定審計重點；也可根據被審計單位權力集中崗位等現實情況，進一步細化審計內容，在審計內容滿足審計目標和審計意義的基礎上，全面審計、突出重點，提高經濟責任審計的針對性。

5.改進審計方式、方法，提高經濟責任審計效率。

經濟責任審計綜合性強、涉及內容多、責任大、要求高，在審計任務重與審計人員短缺的客觀現實下，要整合全局審計資源、打破股室界限，形成以經濟責任審計股室為主，其他業(yè)務股室共同參與的格局，實現經濟責任工作方案、實施方案既定的審計目標；轉變審計方式，整合審計項目，采取“一拖N”的方式，將經濟責任審計與本級預算執(zhí)行審計、財政收支審計、專項審計調查等審計項目有機結合，做到多個項目，一次進點、統籌安排、同步審計、成果共享，以提高審計工作效率；要創(chuàng)新審計方法。在大數據時代，多部門已實現了數據互聯互通，在對民政、醫(yī)院、醫(yī)保、社保等部門主要領導干部任期經濟責任審計中，利用大數據技術，加大對已采集到數據的篩選、轉換、分析、挖掘等力度，在浩瀚的數據中發(fā)現問題線索，廣泛應用大數據審計，提高審計工作效率；在領導干部自然資源離任審計中，因自然資源專業(yè)性強、涉及的部門多，可向社會購買審計服務，以彌補審計人員自然資源專業(yè)知識的不足，與社會審計優(yōu)勢互補，提高審計工作效率。

6.以事實為依據，確保經濟責任審計評價客觀、公正、全面。

審計工作最基本的要求是客觀公正，審計評價也是一樣。審計評價不能超越所審計的內容，評價主要來源于審計發(fā)現的問題，更為重要的是要依據界定的責任進行評價。要根據《規(guī)定》和《實施細則》等相關規(guī)定，明確界定被審計領導干部應負的直接責任、主管責任、領導責任。是被審計干部的責任還是其前任的責任，是領導干部個人的責任還是其領導班子集體的責任，是誰的責任、什么責任要界定清楚，避免責任劃分不清導致審計評價不客觀、不公正、不全面；審計評價要建立在事實清楚、證據確鑿的基礎上，不能隨意憑空捏造、主觀臆斷，更不能摻雜個人感情，不能從被審計領導干部的述職報告中摘抄，對審計中未涉及的事項不得進行審計評價，要以審計查證或者認定的事實為依據，依照法律法規(guī)、有關國家政策和相關規(guī)定，在審計法定職權范圍內，對被審計對象作出客觀公正、實事求是的審計評價。