新時代加強黨對高校內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導體制研究

郝 軍

一、引言

黨的十九大報告指出，“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導”。習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強調(diào)：“我們的高校是黨領(lǐng)導下的高校，是中國特色社會主義高校?！睂徲嬜鳛辄h和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，同樣不能脫離黨的有力領(lǐng)導。2018 年5 月，國家組建中央審計委員會，審計管理體制改革邁出關(guān)鍵且重大的一步，是我國審計改革和發(fā)展的里程碑。為了充分貫徹落實黨中央關(guān)于加強黨對審計工作全面領(lǐng)導的精神，高校應主動適應國家審計管理體制改革需求，積極探索堅持和加強黨對內(nèi)部審計工作領(lǐng)導的路徑和方法，構(gòu)建高校內(nèi)部集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，為高水平大學建設保駕護航。

二、高校內(nèi)部審計領(lǐng)導體制現(xiàn)狀

與國家審計相對應，內(nèi)部審計也存在領(lǐng)導體制的問題。內(nèi)部審計領(lǐng)導體制是指內(nèi)部審計領(lǐng)導關(guān)系和報告關(guān)系，即內(nèi)部審計工作由誰領(lǐng)導、向誰匯報工作。內(nèi)部審計領(lǐng)導體制決定了內(nèi)部審計組織地位的高低，為內(nèi)部審計獨立性和權(quán)威性提供了制度保障。

1.當前我國高校內(nèi)部審計領(lǐng)導體制。

與一般企事業(yè)單位相比，高校作為我國行政事業(yè)單位，其內(nèi)部審計領(lǐng)導體制有其獨有特征。2004 年教育部頒布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令第17 號）對教育系統(tǒng)內(nèi)部審計領(lǐng)導體制作出明確規(guī)定，“教育部內(nèi)部審計機構(gòu)負責指導和檢查全國教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作，并對所屬單位實施內(nèi)部審計。地方各級教育行政部門內(nèi)部審計機構(gòu)負責指導和檢查本地區(qū)教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作，并對本部門所屬單位實施內(nèi)部審計。單位內(nèi)部審計機構(gòu)對本單位及所屬單位（含占控股地位或者主導地位的單位）實施內(nèi)部審計。內(nèi)部審計機構(gòu)在本部門、本單位主要負責人的領(lǐng)導下，對本部門、本單位主要負責人負責并報告工作，同時接受國家審計機關(guān)和上級主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)的業(yè)務指導和檢查?！?/p>

筆者根據(jù)部分學者相關(guān)調(diào)查報告和研究文獻，結(jié)合本人內(nèi)部審計實務經(jīng)驗，歸納總結(jié)我國高校內(nèi)部審計領(lǐng)導體制特點。

（1）在行政隸屬關(guān)系上，具有三個特征：一是審計部門直接接受學校分管審計工作校領(lǐng)導的領(lǐng)導，二是審計部門接受教育行政主管部門內(nèi)部審計機構(gòu)的領(lǐng)導，三是在業(yè)務上接受內(nèi)部審計行業(yè)組織的指導。

（2）在機構(gòu)設置和領(lǐng)導層級上，主要有四種類型：一是學校主要負責人直接領(lǐng)導的獨立審計部門，二是學校主要負責人直接領(lǐng)導的與其他部門（如紀委監(jiān)察部門）合署辦公的非獨立審計部門，三是非學校主要負責人直接領(lǐng)導的獨立審計部門，四是非學校主要負責人直接領(lǐng)導的與其他部門合署辦公的非獨立審計部門。

（3）在人事任免和人員配置上，大部分高校審計部門負責人的任免程序是在全校范圍內(nèi)公開競聘思想道德水平高、專業(yè)勝任能力強的候選人，經(jīng)學校最高決策會議決定任免，報經(jīng)上級主管部門審批任命。審計人員的配置上，由于各高校發(fā)展歷史和制度基礎不同，審計人員的配置比例和專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。

（4）在經(jīng)費來源上，我國高校內(nèi)部審計部門的主要經(jīng)費來源是學校預算安排的辦公經(jīng)費，少數(shù)高?？赡軙鶕?jù)工程審計核減額收取少量懲罰性收費，用于補充審計業(yè)務經(jīng)費。

2.當前高校內(nèi)部審計領(lǐng)導體制存在的問題。

（1）高校內(nèi)部審計機構(gòu)設置缺乏獨立性。

高校內(nèi)部審計機構(gòu)的設置不是為了滿足自身發(fā)展的需要，目前仍有部分高校的內(nèi)部審計部門與紀檢監(jiān)察部門合署辦公，甚至一些高校只在財務部門內(nèi)部設一個專職審計員履行內(nèi)部審計職能。由于機構(gòu)設置不獨立，導致審計工作缺乏獨立性。此外，審計經(jīng)費往往由學校統(tǒng)一劃撥，數(shù)量多少很大程度取決于學校主要領(lǐng)導的意見。審計人員的考核評優(yōu)、職稱評聘等也依附于所要監(jiān)督的單位，這些都從根本上制約了高校內(nèi)部審計的獨立性。

（2）高校領(lǐng)導對內(nèi)部審計的重視程度不夠。

當前，高校黨政干部不同程度地存在對內(nèi)部審計重視程度不夠的問題。部分高校領(lǐng)導認為內(nèi)部審計不是學校的核心工作，而是為教學與科研等提供服務的一般職能部門，內(nèi)部審計的職責只是檢查學校財務收支的合法合規(guī)性，審計日常監(jiān)督的過程中會與其他相關(guān)職能部門產(chǎn)生矛盾，一定程度上約束財務部門和相關(guān)職能部門工作的正常運轉(zhuǎn)，甚至認為會阻礙高校的改革進程。高校內(nèi)部審計工作，一般由副職校領(lǐng)導或者總會計師、紀委書記分管，很少由主要領(lǐng)導親自分管，在學校重要工作中顯示度不夠，學校機制或制度設計上，也未賦予內(nèi)部審計部門充分的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處理權(quán)、處罰權(quán)，這些都給內(nèi)部審計工作開展帶來很大的障礙。

（3）高校內(nèi)部審計結(jié)果運用不理想。

高校內(nèi)部審計的強制性比不上國家審計，獨立性、客觀性也比不上社會審計。高校內(nèi)部審計一般只注重發(fā)現(xiàn)問題，很少主動剖析問題，研究問題產(chǎn)生的體制機制原因，提出的審計建議針對性不強，加之學校對審計整改落實督查、檢查不到位，各部門普遍認為內(nèi)部審計就是走過場，對審計結(jié)果不太重視，給審計的權(quán)威性和嚴肅性造成消極影響。例如，被審計單位往往只是口頭承諾整改，而實際落實不到位，審計查出的問題屢審屢犯。組織人事部門往往只是收下審計報告，在干部考核、任免、獎懲時，很少將審計結(jié)果作為重要參考依據(jù)。紀檢監(jiān)察部門在收到審計發(fā)現(xiàn)的問題后，未能及時對違法亂紀行為進行嚴肅處理，未能對相關(guān)組織或人員進行追責與問責。在現(xiàn)有的審計體制下，內(nèi)部審計結(jié)果的運用效果不理想。

三、加強黨對高校內(nèi)部審計工作領(lǐng)導的路徑探索

為了充分貫徹落實黨中央關(guān)于加強黨對審計工作全面領(lǐng)導的精神，適應國家審計管理體制改革，高校黨委應主動作為，抓住改革時機，從思想和行動上認識、支持、領(lǐng)導內(nèi)部審計工作，優(yōu)化頂層設計，自覺融入黨和國家監(jiān)督體系，努力加強自身建設，全面實施審計管理體制改革。

1.優(yōu)化頂層設計，實行學校黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導的審計委員會制度。

內(nèi)審機構(gòu)設置層級和組織地位越高，其獨立性和權(quán)威性越強，內(nèi)審作用的發(fā)揮就越充分。高校應當借鑒國家審計和企業(yè)內(nèi)部審計的成功經(jīng)驗，探索新的內(nèi)部審計領(lǐng)導機制，實行學校黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導的審計委員會制度。具體設想是，成立高校審計委員會，成員由黨委書記、校長、紀委書記、分管相關(guān)工作的副校長、相關(guān)部門負責人和學校相關(guān)領(lǐng)域的專家教授組成，黨委書記擔任主任，校長、紀委書記擔任副主任，委員由分管相關(guān)工作的副校長、相關(guān)部門負責人和專家教授擔任。根據(jù)工作需要在審計委員會下設經(jīng)濟責任審計、科研經(jīng)費審計和建設項目審計等工作小組，各工作小組在審計委員會的領(lǐng)導下，根據(jù)審計委員會的授權(quán)相對獨立地開展工作，并向?qū)徲嬑瘑T會匯報工作。各工作小組下設辦公室掛靠審計處，負責協(xié)調(diào)和落實具體審計工作事項。各工作小組應建立相應的審計工作聯(lián)系會議制度，開展相關(guān)審計工作。

為充分發(fā)揮審計委員會的效果，需要進一步完善相關(guān)制度。一是修訂高?！秲?nèi)部審計章程》，明確黨對內(nèi)部審計的領(lǐng)導地位，審計委員會在學校黨委的統(tǒng)籌領(lǐng)導下工作；二要制定審計委員會制度實施細則。通過實施細則來固化審計委員會的組織架構(gòu)、成員構(gòu)成、議事規(guī)則等內(nèi)容，明確各成員單位在審計委員會組織中的具體職責，充分調(diào)動各單位的積極性，形成審計監(jiān)督合力。比如，審計委員會的職責可包括：（1）審議學校審計發(fā)展規(guī)劃、年度審計計劃、審計結(jié)果運用、審計整改等審計監(jiān)督重大事項；（2）監(jiān)督和評價學校內(nèi)部審計工作質(zhì)量和效益；（3）審查、監(jiān)督、評價學校內(nèi)部控制的科學性、合理性、有效性和健全性；（4）負責學校內(nèi)部審計事項與上級主管部門的溝通；（5）監(jiān)督社會中介審計機構(gòu)的聘用、更換和報酬支付；（6）協(xié)調(diào)處理學校內(nèi)部審計結(jié)果的爭議事項；（7）處理其他重要審計事項。各工作小組的職責：（1）研究制定各自相關(guān)的審計重要政策和制度；（2）定期召開工作會議，討論工作計劃及完成情況，并向?qū)徲嬑瘑T會匯報；（3）協(xié)調(diào)解決審計中出現(xiàn)的問題；（4）完成審計委員會授權(quán)處理的其他重要事項。

通過這些制度設計，不僅有效強化黨對高校內(nèi)部審計領(lǐng)導，而且從制度上保障內(nèi)部審計的獨立性，提高內(nèi)部審計的權(quán)威性，將現(xiàn)有的審計聯(lián)席會議制度整合在學校審計委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導下，也有助于更好地發(fā)揮審計效能。

2.提高政治站位，自覺把審計工作融入黨和國家監(jiān)督體系。

（1）加強領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，推動審計監(jiān)督全覆蓋。

領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計是強化干部監(jiān)督、促進黨風廉政建設的一項制度安排，也是學校黨委交辦的政治任務。高校內(nèi)部審計要加強經(jīng)濟責任審計力度，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。堅持黨政同責同審原則，全面推進經(jīng)濟責任審計監(jiān)督全覆蓋，切實強化對權(quán)力運行的監(jiān)督制約。深化經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，緊緊圍繞領(lǐng)導干部職責權(quán)限和經(jīng)濟責任履行情況，著力檢查重大經(jīng)濟決策程序的規(guī)范性、法律法規(guī)的遵循性、經(jīng)濟責任履行的效益性、貫徹執(zhí)行黨和國家方針政策、決策部署情況等，促進領(lǐng)導干部守紀、守規(guī)、守法、盡責。審計人員還要全面客觀歷史地看待改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，要認真貫徹習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”，要以是否符合黨的政策、中央的決策部署和重大改革方向為評判標準，充分調(diào)動廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性，積極營造鼓勵干事創(chuàng)業(yè)和促進改革發(fā)展的良好環(huán)境。

（2）加強黨和國家政策落實情況審計，為全面深化改革保駕護航。

對學校貫徹落實黨和國家重大政策情況進行審計，是內(nèi)部審計工作在新時代的重要使命，是黨對內(nèi)部審計工作的新要求。黨領(lǐng)導下的內(nèi)部審計，要始終圍繞中心、服務大局，緊緊圍繞黨和國家、學校的中心任務、重點工作，學生家長、教職工普遍關(guān)注的熱點難點問題確定審計內(nèi)容和重點，加大對重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度?？山Y(jié)合中央要求、監(jiān)督規(guī)定或上級主管部門統(tǒng)一安排，開展重大政策貫徹落實情況專項審計，如開展高校困難學生資助政策及專項資金落實情況專項審計，高校補交黨費使用管理情況專項審計等項目。也可將重大政策貫徹落實情況審計與其他專項審計相結(jié)合，從而達到事半功倍的效果。如科研經(jīng)費審計中，關(guān)注中央和省各項科技創(chuàng)新重大決策部署及政策措施落實情況；經(jīng)濟責任審計中，關(guān)注學校貫徹落實中央“八項規(guī)定”、“三公經(jīng)費”使用管理規(guī)定情況。

通過對政策落實情況審計，能夠全面了解和掌握實際情況、揭露現(xiàn)有以及潛在風險、及時反饋突出問題，推動學校目標與國家宏觀政策目標有機統(tǒng)一，推動中央重大政策措施得到有效落實，助力教育領(lǐng)域全面深化改革。

（3）加強審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督協(xié)調(diào)配合，強化審計整改效果。

高校內(nèi)部審計要站在全面從嚴治黨的高度，把內(nèi)部審計工作與學校黨風廉政建設同謀劃、同部署、同落實，主動適應和服從黨內(nèi)監(jiān)督新要求，自覺履行配合黨內(nèi)監(jiān)督的政治責任。完善審計發(fā)現(xiàn)問題整改聯(lián)動機制，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查、追責問責結(jié)合起來。高校內(nèi)部審計應及時跟蹤、檢查被審計對象對審計建議的整改落實情況；必要時應當開展后續(xù)審計工作，全面審查和評價整改效率與效果。組織人事部門應當強化審計結(jié)果運用，將審計結(jié)果及整改效果作為領(lǐng)導干部考核、任免、獎懲的重要依據(jù)。紀檢監(jiān)察部門應主動對審計發(fā)現(xiàn)問題線索進行查證，嚴肅查處違法違紀違規(guī)行為。如審計發(fā)現(xiàn)問題整改不到位或拒不整改的，則應對其進行通報，從而營造嚴肅問責、失責必問的政治氛圍。

3.加強自身建設，努力打造政治堅定、業(yè)務精通、清正廉潔的審計隊伍。

加強黨的領(lǐng)導，對審計隊伍自身建設提出了更高要求。習近平總書記要求，“以審計精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設立信”。落實到具體行動上，就是要在審計隊伍的政治建設、能力建設和廉政建設上下功夫。

（1）加強政治建設。要把政治建設擺在首位，堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐，始終堅持“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，并且在政治、思想、行動上與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，切實做到信念、政治、責任、能力、作風“五個過硬”，將審計業(yè)務工作與黨建工作相結(jié)合，以黨建引領(lǐng)審計業(yè)務發(fā)展。

（2）加強能力建設。當前經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的新問題、新情況不斷增多，審計的內(nèi)涵和外延不斷擴展，黨和人民對審計的期望值也越來越高。因此，審計人員必須不斷提升自已，既要具備過硬的專業(yè)能力和專業(yè)精神，又要掌握法律法規(guī)、經(jīng)濟、財務、工程和管理等多方面知識。同時，突出科技強審，加強審計信息化建設，創(chuàng)新運用新技術(shù)、新方法，掌握大數(shù)據(jù)審計技術(shù)，獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，努力提高審計工作效率。

（3）加強廉政建設。廉政建設是審計工作的生命線，打鐵還須自身硬。要層層壓實黨風廉政建設的主體責任，審計部門主要負責人切實擔負“第一責任人”責任，班子成員要落實“一崗雙責”，科室負責人和干部職工要各司其職，切實將主體責任落到實處。要認真梳理排查潛在的風險點，健全審計廉政建設風險防范機制；要落實好審前教育、審中檢查、審后回訪、臨時支部制度、聘請社會監(jiān)督制度、家庭助廉等審計廉政監(jiān)督管理新模式。嚴格落實中央八項規(guī)定、審計“八不準”工作紀律和各項廉潔紀律，做到審計廉政建設警鐘長鳴，努力打造紀律嚴明、作風過硬、能打勝仗的審計鐵軍。