如何在中西部地區推進新型科研機構的建設和發展
——以山西轉型綜改示范區為例

欒英繼 朱文海 李夏燕

（1.山西轉型綜合改革示范區管理委員會，2.山西高等創新研究院，太原 030032）

引 言

“科技是國家強盛之基，創新是民族進步之魂。”隨著我國綜合國力的不斷發展和提升，尤其是隨著傳統產業結構和發展模式的轉型升級，科技驅動引領戰略的作用日益明顯。當前，我國許多地區在實現產業升級和轉型發展的過程中，紛紛將科技創新引領驅動戰略作為引領未來發展的第一動力。

與沿海地區和發達城市相比，我國中西部許多地區無論是經濟發展水平還是科技實力上仍處于后進隊伍。其中在科技實力上主要體現在多數中西部地區科技創新仍主要以高等院校和傳統科研機構為主，而作為本應作為市場主體的各類企事業單位反而在科技創新水平上整體偏低。同時，多數中西部地區在技術研發上投入不足，高水平人才相對欠缺，創新成果偏低，創新主體創新活力不足，創新生態不成熟等因素和現象普遍存在。

以山西省為例，山西省委書記樓陽生在分析山西省創新生態面臨的問題時指出，“創新主體偏少、企業創新火力不夠。創新平臺偏少、研發能力偏弱，科技人才總量不足、結構不優等問題，在山西還不同程度存在。這些差距和不足，表面上看是山西科技創新存在的問題，本質上是山西創新生態的差距”。近年來，山西省在如何釋放科技創新活力，打造一流創新生態上采取了一系列積極而又大膽的嘗試和創新。以科技創新為例，在引入競爭機制，激發現有高等院校和科研機構活力，打造以太原理工大學等為重點的省內高等院校和科研機構科研“集群”的同時，山西省在省內科研機構體制機制改革上也邁出了堅實的一步，主要表現為：對現有部分偏應用研究和部分存在生產的傳統科研機構進行了“院/所轉企”，通過企業化改革，摘掉掉傳統“鐵飯碗”帽子；對部分高校和科研機構按照學科、科研方向等予以整合重組，突出集中精力辦大事，發揮社會主義舉國體制優勢。同時，在學習和借鑒深圳、浙江、江蘇等沿海城市經驗的基礎上，在山西省大膽開展了設立部分新型科研機構的嘗試，通過改變傳統基于事業單位性質的科研機構體制機制，逐步轉移到基于市場原則的全新科研機構運營模式，疏通長期以來存在的科學研究從理論到市場之間的“腸梗阻”，以圖實現“產學研”體系在省內的一體化和體系化。

2015 年，山西省政府和清華大學共同在省會太原設立了山西省首家新型科研機構“清華大學山西清潔能源研究院”。2018 年1 月，山西轉型綜改示范區結合區內技術創新和產業轉型升級的需要，在省內首次由示范區財政出資舉辦并聘請“院士團隊”專職負責運營管理的全新型科研機構“山西高等創新研究院”，并以山西高等創新研究院為試點，在借鑒國內新型機構和先進地區的基礎上，于2018 年6 月頒布了省內首個新型科研機構的管理辦法——《山西轉型綜合改革示范區新型科研機構管理辦法（試行）》。在山西省內首次以行政制度（辦法）方式對新型科研機構進行了系統梳理和規定。

一、新型科研機構在山西轉型綜改示范區的主要組織形式及運營特點

（一）新型科研機構在設置上主要基于市場化模式運作模式

與傳統體制下的科研機構和高等院校不同，劃分新型科研機構最基本的特點是新型科研機構按照市場化模式運作，新型科研機構的“新”就是在于體制新、機制新、模式新。《山西轉型綜改示范區新型科研機構管理辦法》對新型科研機構的定義為“在示范區內依法注冊，具有獨立法人資格，按照市場化模式運作，主要從事科技研發、檢驗檢測、項目中試、成果轉化、產業孵化等盈利性獲得的科研機構”。2019 年9 月12 日，國家科技部在《關于促進新型研發機構發展的指導意見》中進一步對新型科研機構進行了系統定義，“新型研發機構是聚焦科技創新需求，主要從事科學研究、技術創新和研發服務，投資主體多元化、管理制度現代化、運營機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構，可依法注冊為科技類民辦非企業單位（社會服務機構）、事業單位和企業”。

（二）堅持新型科研機構的投資主體多元化原則

與傳統科研機構主要由財政投資或國家投資不同，新型科研機構的投資主體應實現多元化投資模式，以綜改區為例，鼓勵社會自主投資創辦、政策控股或參股建設各類新型科研機構，其中又對政府控股和參股的新型科研機構鼓勵社會資本參與建設以實現新型科研機構的投資多元化。目前，在示范區內，已經初步形成了以示范區財政投資、注冊為事業單位性質的山西高等創新研究院和以各類企事業單位獨資或由示范區參股（控股）的各類注冊為企業性質或民辦非性質的近新型研發機構十余家。并且隨著新型科研機構日益成熟，今后財政資金的逐步“退坡”，社會資本多元化投資和新型科研機構經費來源的多元化將會越來越明顯，逐步改變以財政撥款為代表的傳統科研體制。

（三）運營模式上，強調“科學家治院”的原則

與傳統科研機構相比，新型科研機構的“新”在表現形式上，就是要盡最大可能減少行政力量對科研機構尤其是對科研人員的干涉，將科學家從煩瑣的事務中“解放”出來，賦予科研人員自主權，釋放科研人員科研活力。目前在山西轉型綜改示范區內，多數新型科研機構在組織形式上采取理事會或董事會決策制，院長、所長、總經理（簡稱“院所長”）負責制，科研人員依據新型科研機構發展規劃和市場科研需求自主決定科研方向，尊重科學家專業的判斷，體現出“科學家治院”的精神。而行政人員則轉變行政智能，從過去的科研管理者轉變為科研服務者，從平臺支撐、科研服務、市場調研、人力資源、資金保障等方面補齊科學家短板，理論上可以實現雙方優勢互補，共同發展。

（四）推行有“指導”的人員配置與薪酬設置的市場化

與傳統高等院校和科研院所不同，山西轉型綜改示范區在推進新型科研機構伊始，便提出不論新型科研機構的組織形式和注冊形式，人員和薪酬的市場化是區別于傳統科研機構最核心的內容。具體就是所有政府獨資、控股或是市場化投資設立的各類新型科研機構，其核心人員均依據市場化原則予以聘任，執行市場化薪酬，堅決在新型科研機構內部實現人員的進出機制和薪酬的浮動機制，打破傳統“鐵飯碗”和“大鍋飯”現象。但另一方面，為了規范管理團隊對資金的使用，尤其是對財政資金的使用，要求新型科研機構在人員配置和薪酬設置過程中，重點對非科研類人才執行市場指導價控制原則，防止管理團隊潛在的“失控”風險。

（五）堅持以平臺引人，最終實現引人、用人、育人和留人的良性循環

與沿海城市和發達地區相比，以山西為代表的中西部地區，無論在經濟實力和科研環境上，還是在“軟實力”和“硬實力”上，都存在很大的不足，往往在激烈的人才引進“大戰”中“落入下風”。在嘗試過高薪引人、“稱號”引人等一系列措施之后，我們發現在引人和留人上始終處于不利地位，不僅人才引進效果不佳，重要的是本地人才反而出現了一定程度的“擠出效應”。為此，山西轉型綜改示范區以山西高等創新研究院為例，傾全力打造了省內最先進的開放式生物學研究平臺，提出了“平臺引人”理念，即以國內外優秀的中青年人才為引才重點，對于自身渴望發展，亟須優質平臺提升的人才為重點目標，通過合適的薪酬、一流的平臺吸引一批正處于科研創造巔峰的中青年科研人才入駐。同時利用引進的人才加大對省內人才孵化力度，打破長期以來省內科研人員火力不足、創造力不足、科研視野狹小等問題。

（六）引入財政退坡機制，推動新型科研機構自我發展能力，實現自我“造血”功能

市場機制的引入是判斷新型科研機構與傳統科研機構區別的最主要的指標之一。目前，多數新型科研機構主要以財政資金引導或財政出資為主要的投資形式，尤其在中西部地區，以山西省為例，在民營經濟和市場經濟與沿海地區和發達地區相比還不成熟的情況下，對于新型科研機構的建設和發展，在初期多數以政府財政引導扶持或投資建設為主，引進管理團隊或第三方平臺，通過合作共建、團隊聘用等方式，采取“建設期—培育期（扶持期）—成長期（發展期）—成熟期”的漸進式發展模式，最終實現新型科研機構能夠具備獨立的自造血和發展能力。對于財政出資或參與的新型科研機構，山西綜改區明確規定，“探索財政補貼‘退坡機制’。鼓勵平臺不斷增強市場化服務能力和自我造血能力，平臺成立初期，以財政補貼為主，待3～5 年機構發展成熟后，停止給予補貼”，如此在新型科研機構內部也形成發展壓力，引導新型科研機構最終發展以市場需求為導向，走“政產學研金介用”道路。

二、新型科研機構在山西轉型綜改示范區運營實踐的總結及對中西部地區科研體制機制改革的啟示

以清華大學山西清潔能源研究院（簡稱“清華大學山西研究院”）設立為起始，以山西高等創新研究院（簡稱“山西高研院”）在山西轉型綜改示范區落地為標志，新型科研機構在山西的建設和發展已經走過近五年的時光，如一池春水攪動了沉積許久的山西科技和教育領域。在此期間，清華大學山西研究院和山西高研院等新型科研機構也被給予厚望，期待能夠在山西由資源型地區轉型升級，以科技創新為驅動，通過引進國內外一流的科研管理團隊，提升省內科技創新水平，帶動省內科技創新活力。其中，取得了一定的成績，也暴露出大量的不足之處。而對新型科研機構在山西轉型綜改示范區建設的過程和實踐總結，對“十四五”期間中西部地區在推動科技創新體制機制改革，實現科技創新驅動引領發展戰略的實施有著重要的參考作用。

（一）新型科研機構的建設和發展，要以點帶面，循序漸進

新型科研機構作為新型事物，在我國出現的時間并不長。以1996 年深圳清華大學研究院首次以“四不像”名義設立的新型科研機構為標志，新型科研機構在國內走過了20 余年的歷史。以沿海地區為例，近年來許多新型科研機構包括傳統科研機構改制如雨后春筍般出現，其中有部分取得了一定的成功，但也有很多仍在不斷的探索，也有許多新型科研機構在經歷過初期的“高光”時刻后由于各種因素歸于沉寂，甚至有的逐漸退出。在山西，新型科研機構在2018—2019 年的高峰期之后，目前也進入一個相對穩定的調整期和培育期，部分之前設立的新型科研機構也從初期的“建設期”，逐步進入“發展期”階段。社會上對新型科研機構的認識也從初期的“追捧”到目前的“理性”看待階段，在省內基本上形成了將新型科研機構作為山西省整體科技創新驅動引領發展戰略中的一環來看待。

（二）新型科研機構自身定位要清晰，要體現新型科研機構在科技創新體系中的應有作用

初期，許多地方對新型科研機構的建設給予了高度的期望，希望新型科研機構的建設，尤其是國內外高水平團隊的引進能夠快速地形成人才聚集效應和科技創新的新高潮，但是卻忽視了科技創新發展的一般性規律，忽視了新型科研機構在我國科技創新體系中應有的價值和合理的定位。現實中，多數新型科研機構在科技創新體系中重點承擔著“科技創新向市場創新過渡”這一關鍵環節，其定位應該是打破我國長期以來存在的科研與市場、創新和應用存在的脫節問題，要實現科技和市場之間的強強鏈接。因此，地方政府在建設新型科研機構的過程中，一定要對新型科研機構在所在區域的定位要清晰，不能盲目地設立，不能跟風設立，要通過全面的調研和了解，找準所在區域在科技創新和經濟發展中的薄弱環節，充分發揮新型科研機構在科技創新轉移轉化中的關鍵作用。

（三）可優先選擇依托國內外一流高等院校、科研機構或企業單位等合作建設新型科研機構

目前，部分地區在新型科研機構的設立上，主要分為兩大類，第一類是依托現有的高等院校、科研機構或企事業單位等，通過依托上述單位的成熟資源優勢和人才優勢，結合所在區域自身需求，實行強強聯合；第二類則是部分地方政府結合自身經濟發展和科技創新需求，利用自身力量設立的新型科研機構。按照山西轉型綜改示范區實踐，整體而言，依托第三方機構設立的新型科研機構，由于第三方機構自身在科技創新、人才隊伍和經濟技術實力上具有一定的儲備基礎，有相對成熟的運營模式可以復制（如清華大學山西清潔能源研究院），其發展相對比較快速，而重新設立的科研機構，因為建設周期長，管理團隊聘用及科研團隊的選擇上，往往存在較多的問題，所以發展相對滯緩。因此，對于中西部地區經濟相對欠發達的情況，為了快速地促進新型科研機構的建設和發展，可以依托國內外已經成熟的高等院校、科研機構或企業單位推進本地區新型科研機構的建設和發展。

（四）對新型科研機構的“第三方團隊”的考核和監督仍有待強化

從示范區實踐來看，“第三方團隊”與地方政府自身對新型科研機構發展的定位“沖突”和“矛盾”，導致在實際運營過程中出現的管理團隊存在“失控”的風險，因此應加強管理團隊的專業性建設，強調管理團隊應符合新型科研機構的設立目的和發展方向，人員構成合理，應防止人員或機構臃腫，防止出現人為酬庸現象，應適當增加全職人員在管理團隊中的比重，探討投資單位在管理團隊在實行代表制。應合理優化管理團隊組成，建立科學的、可靠的、可實施的團隊考核評價體制，對于無法履職、不稱職的或明顯不符合團隊要求、與新型科研機構發展目標相悖的團隊成員，投資單位或主辦單位可直接建立退出或淘汰機制。對新型科研機構應要求建立完善的法人治理結構，強調新型科研機構的法人主體責任，應建立完善的內部考核評價機制，實現內部運營的規范化和科學化，做到市場化運營、市場化取薪，堅持建立與創新績效相匹配的收入分配機制，形成個性化、差異化的人事管理和聘用形式。

三、山西轉型綜改區新型科研機構的建設對中西部地區新型科研機構建設具有重要的意義

長期以來，中西部許多地區主要以傳統產業為主，經濟結構比較單一，甚至許多中西部地區主要經濟指標仍未走出資源經濟的“陷阱”。習近平總書記于2020 年5 月11 日至12 日視察山西期間，對山西省推動轉型發展、實施創新驅動、打造創新生態，實現資源型地區轉型升級發展做出了重要指示，指出山西要“大力加強科技創新，在新基建、新技術、新材料、新裝備、新產品、新業態上不斷取得突破”。當前，山西省廣大干部群眾在貫徹和落實山西省委“四為四高兩同步”總體思路和要求下，圍繞“111”“1331”“136”等重大工程，不斷優化創新生態，創新驅動力顯著增強，在“創新為上”總體思路指導下，堅持“人才強省”，堅持人才是第一資源，堅持創新發展，探索釋放科技創新取得引領發展新模式、新動能。

山西轉型綜合改革示范區作為山西省資源型地區轉型升級的排頭兵和橋頭堡，承擔著艱巨的歷史使命，在貫徹科技創新驅動轉型升級戰略下，實現深化示范區科技體制機制改革，提升科技創新活力等均有著重要的意義。而以山西高等創新研究院等為代表的新型科研機構在示范區的運營實踐，也證明了山西省實施科技創新驅動、提升科技創新活力的正確性。我們通過對新型科研機構運營模式的實證研究，可以更為有效地針對現有模式存在的問題提出改善建議，對于山西省乃至全國新型科研的設立和運營有著重要的指導意義。