城市生活垃圾分類長效管理機制初探

何茂泉

(紹興市市容和環境衛生管理服務中心，浙江 紹興 312000)

1 引言

城市生活垃圾產生量不斷增加，給城市環境帶來巨大的壓力，由垃圾產生的問題日益突出[1]，人們的反映越來越強烈，推行生活垃圾分類(以下簡稱“垃圾分類”)意義重大，勢在必行。

垃圾分類是節能環保的重要舉措，更是提高居民素質的契機，也是城市生態文明建設的載體。一座城市的居民如何處理自己產生的垃圾，反映了這座城市居民的文明程度。《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》中指出，要從落實城市主體責任、推動群眾習慣養成、加快分類設施建設、完善配套支持政策等方面入手，加快構建以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類長效機制，樹立科學理念，分類指導，加強全鏈條管理。所以充分認識我國城市生活垃圾分類面臨的主要難點，準確掌握其難點產生的原因，對于現階段推動城市生活垃圾分類，提高生活垃圾處理的減量化、無害化及資源化水平具有重要意義。

2 城市生活垃圾分類收集存在的主要難點

2.1 居民垃圾分類收集習慣短時間養成難

垃圾分類需要改變居民長期以來形成的混合投放垃圾的習慣，這是垃圾分類收集面臨的第一個難題。長期以來，人們對垃圾的態度是簡單粗暴地認為生活垃圾袋裝化扔進垃圾箱時，就已經解決了垃圾的處理問題。近些年，我國推行垃圾分類收集效果不盡如人意的一個重要原因就在于居民難以快速養成垃圾分類投放的良好習慣。有調查表明，78.73%的居民僅僅有時會把不同類的垃圾裝在不同的垃圾袋里并扔在不同的垃圾桶里[2]。居民垃圾分類投放習慣養成難首先表現在對垃圾分類的相關知識的缺乏，其二是大多數居民早出晚歸，不便于定時、定點投放垃圾，因為“嫌麻煩”使得居民垃圾分類缺乏配合度、行動力。西方發達國家在接受高等教育人口比例如此之高的情形下，大多也用了20～30年才促使居民養成垃圾分類的習慣，我國居民要養成垃圾分類習慣，也絕非一蹴而就之事。

2.2 垃圾分類收集產業鏈不完善，低價值廢棄物分類收集利用難

城市生活垃圾分類收集的一個關鍵是低價值廢棄物。一般來說，低價值廢棄物主要包括廢玻璃、廢塑料膜、廢復合包裝等。對于一些可回收垃圾，比如易拉罐、廢鐵等，由于回收人員、回收企業通過回收能獲得一定市場利潤，這部分垃圾基本上能通過市場化方式進入回收利用體系。而對低價值廢棄物來說，受制于處理技術、回收設備等條件約束，其回收成本較高、回收利潤低，導致回收人員及回收企業往往不愿意將其回收。以廢玻璃為例，德國、法國、丹麥、荷蘭等國家廢玻璃回收率高達80%、甚至90%以上，而我國廢玻璃回收率不到30%[2]。如果能夠把諸如這部分低價值廢棄物從城市生活垃圾中進行分類并收集起來，那么不僅能夠減少城市后端垃圾處置壓力、減少環境污染，還能實現資源循環利用、節約社會資源。

垃圾分類收集存在的困難表面上看是由于居民的環保意識不強所致，但深層次的原因在于未建立回收“全產業鏈”。從長遠發展角度來看，垃圾分類產業化運作將是必然趨勢。目前，垃圾分類收集從產生源頭到收集的全過程都存在諸多制約，比如說源頭端存在居民家庭垃圾分類設施缺乏、投放端缺乏足量設施和合理監管機制、收集端存在混合收運以及作業時間不匹配等一系列問題[3]，特別是對于其中的易腐垃圾及有害垃圾的分類收集，往往容易在分類投放環節出現混合，進而影響整個垃圾的分類收集成效。

2.3 垃圾分類處置末端壓力大

垃圾分類收集并不是目的，分類收集是為了更好處置，末端處置出現問題將直接導致垃圾分類前端收集受到限制甚至停滯。末端處置難題主要表現在垃圾分類處置設施能力不足、綜合利用體系不健全和應急抗風險能力差3個方面。我國許多城市垃圾分類處理能力不足，尤其是易腐垃圾的資源化利用仍面臨處置能力難以提升的問題。該難題在中心城區更為顯現，一方面，因為前期規劃未曾考慮易腐垃圾處置場所選址以及現實中處置場所選址難；另一方面，是易腐垃圾處置技術方向不明朗，當前易腐垃圾處置加工后產品出路不明確，末端資源化利用水平有待提升。綜合利用體系不健全，導致部分垃圾很難深度加工及利用，被迫改變工藝流程，產生中間產品或新的“垃圾產品”。為了避免處置環節受綜合利用市場的影響而帶來的次生污染風險，必須同時妥善建立處置終端的應急處置或協同處置預案以確保“處置鏈”有序且持續運行。三部委聯合印發的《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》中強調“加快完善垃圾分類收集和分類運輸體系，大力提升垃圾焚燒處理能力，合理規劃建設生活垃圾填埋場，因地制宜推進廚余垃圾處理設施建設”。

2.4 不同地區分類標準有差異，流動人群適應難

我國城市生活垃圾分類正處于由局部示范向全面推進的階段，在這個過程中，各地區根據地方實際制定了相應分類標準。這些標準各有差異，主要表現在4個方面。第一方面是大類的分類標準不同。目前我國采用的主要有“二分法”“三分法”“四分法”三大類。其中，“二分法”主要將垃圾分成可回收物和其他垃圾兩大類，“三分法”主要將垃圾分成有害垃圾、可回收物、其他垃圾三大類，“四分法”在“三分法”的基礎上把廚余垃圾單獨分出來，分法的選擇與廚余垃圾或易腐垃圾處置終端設施的配套程度有關[2,4]。目前，住建部選定的全國46個重點城市中大部分實行“四分法”，另有少數城市實行“兩分法”和“三分法”。第二方面是同一分法中各個城市的具體目錄標準不統一。第三方面是采用同一分法下的不同地區對類似垃圾的稱謂不統一。例如，上海采用的“四分法”把垃圾分為濕垃圾、干垃圾、有害垃圾和可回收垃圾，而北京采用的“四分法”是把垃圾分別稱為廚余垃圾、其他垃圾、有害垃圾和可回收物。第四方面是具體明細目錄不一，不同地區制定的城市生活垃圾分類目錄也不盡相同，導致出現同一種垃圾在不同城市被歸為不同種類垃圾的現象。例如，廢舊衣服，在上海屬于廢織物，是可回收垃圾，而在鄭州卻屬于廢舊布料，變成了其他垃圾；骨骼，在北京、鄭州等地是廚余垃圾，而在杭州卻成為其他垃圾[2,5]。我國正處于快速發展階段，跨區域流動人口數量龐大而且流動頻繁，垃圾分類收集標準將直接影響公眾垃圾分類的執行效果[6]，分類標準差異大、更新頻繁等都不利于居民垃圾分類習慣的養成。

3 垃圾分類的長效管理機制與對策建議

3.1 規范垃圾分類標準，形成“城市梯度標準”

只有全體居民統一認識、形成統一標準，并長久的堅持下去，才能真正促進居民養成良好的垃圾分類習慣，最終將垃圾分類變成一種自覺行動。

首先，是統一分類方法，例如全國統一采用“四分法”的形式定義垃圾種類，將垃圾分成可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四類；其次，統一明細目錄，對每一個大類垃圾進行深入研究，制定全國統一的明細目錄標準，根據全國不同區域、不同城市生活垃圾的構成特點因地制宜，如同城市污水排放的多級標準把生活垃圾構成相似的城市劃成同一類別，根據各個類別形成不同城市梯度標準。例如，根據易腐垃圾在城市生活垃圾中的占比規律或者城市的經濟發展水平來劃分城市梯度標準，占比較高的城市為一級標準執行四分類、占比居中的城市為二級標準執行三分類、占比較低的城市為三級標準執行二分類即可。這樣既能從全國的角度引導各個城市根據自身生活垃圾構成特色建立相應的回收運輸處置體系，又能引導各個城市垃圾分類投資建設方向，避免盲目建設、重復建設等問題。讓全國無論哪個城市的居民、無論去了哪個城市都能便捷地對垃圾進行分類投放。

3.2 源頭減量多元治理

城市生活垃圾分類收集關鍵在于源頭，通過推進“限塑令”、過度包裝專項整治、開展“光盤行動”“凈菜行動”等專項行動，從源頭控制垃圾產量，實現垃圾源頭減量化、資源化。紹興市通過持續推進“限塑令”，在超市門店、農貿市場推廣使用環保可重復使用的袋子或籃子，賓館酒店限制使用一次性消費用品，從源頭減少塑料制品使用量。同時，從黨政機關、事業單位、國有企業到市場、小區等逐步鼓勵使用生物可降解垃圾袋。探索建立快遞包裝共享循環利用機制，從快遞包裝、配送、回收等環節減少快遞包裝用品。

對居民、公共機構等垃圾產生的重要源頭，應建立系統化的全源頭收集鏈條，將居民、公共機構和街道全部納入，統籌考慮，形成居民把控源頭、公共機構全力示范、街道配套促進的鏈條式垃圾分類收集體系。對生活垃圾中的低價值廢棄物應建立財政直接補貼機制，設立“低價值廢棄物綠色回收基金”[7]。針對企業的分揀費用、運輸費用、處理費用等相關費用進行補貼，在融資貸款、稅收減免等方面應該加大對企業的支持力度[8]。

生活垃圾多元化治理是推動分類精準化的有力舉措。由社區和街道牽頭，與居民、物業、收運企業簽訂契約，將正向激勵與反向約束相結合，形成自我約束和多方協同推進的工作機制，從而提升生活垃圾分類的準確率。開展社區牽頭、物業配合、全面參與的易腐垃圾“一日一袋”行動，通過積分兌換、榮譽榜等活動，激發了市民垃圾分類的主動性、積極性，使居民的垃圾分類心理從“要我分”變成了“我要分”。

3.3 資源深度利用，穩定末端處置

垃圾資源化利用是垃圾分類工作背后的重要環節。紹興市不斷提升垃圾處理技術，實現資源利用效率最大化，可從多個方面有效助力建設“無廢城市”。一是其他垃圾焚燒發電供熱。紹興市現有運行的生活垃圾焚燒廠3座，在建的生活垃圾焚燒廠4座，焚燒占比從2017年的30.5%提高到目前75.24%，建成后紹興市將實現生活垃圾零填埋。以紹興市循環生態產業園生活垃圾焚燒廠為例，其采用熱電聯產技術，日發電量約80余萬kW·h，日供熱蒸汽1200 t。二是易腐垃圾煉油制肥。由以前簡單粗放式破碎堆肥拓展到厭氧產沼、毛油回收、生物養殖(黑水虻養殖)等。三是園林垃圾碳化制氣，有助于構建低碳、高效、循環經濟發展模式。四是可回收物盡量回收利用。可回收物的回收實現由分散點狀向集中聯網轉變，按照“點、站、中心”全覆蓋的要求，推進回收點、中轉站、中轉貯存中心建設，通過“互聯網+”回收模式，實現線上交投、線下回收。

垃圾分類末端處置能否達標、安全運營是影響垃圾分類前端收運的重要因素之一[9]。妥善建立和維護垃圾處置終端設施是實現綠色生態目標的重要保障。紹興市針對垃圾填埋場滲濾液難題，自2018年多個填埋場共新增滲濾液處置能力1200 t/ d。同時加強填埋場垃圾壩加固、填埋庫區封場及生態修復，防止地下水污染等工作，提升應急處置能力。2019年底，浙江省住建廳開展生活垃圾處置終端無害化等級評價活動，紹興市5個參評的垃圾焚燒廠和填埋場獲得2個AA級、3個AAA級的榮譽，有力的保障了“無廢城市”的垃圾分類工作穩定而有序的開展。

3.4 強化垃圾分類技術創新，推動云計算、大數據等新技術加速滲透

垃圾分類工作復雜任務量大，環衛部門進行垃圾分類的監管也存一定難度[10]，難以做到監督全覆蓋，必須要借助信息化工具。加快大數據、互聯網等新技術在垃圾分類收集中的滲透應用，建立城市生活垃圾分類收集信息管理系統；強化城市生活垃圾再利用技術創新，針對產生量大、有回收潛力、可再循環利用的生活垃圾進行技術攻堅，開展技術研究，為低價值廢棄物等“垃圾”資源循環利用及高值化利用提供技術支持、探索新的利用路徑，對城市生活垃圾的產生量、區域分布規律、居民投放習慣、后端處置反饋等進行大數據采集，推動垃圾分類收集效率提升，優化城市生活垃圾分類政策。

通過平臺可視化、數據標準化、風險預警化、問題追溯化、信用等級化、責任認定化，使源頭減量、分類投放、分類收運、分類處置等環節實行全過程實時監管，并進行信用評價、風險預警和量化考核、分析為決策提供依據。運用物聯網技術痕跡化監管生活垃圾源頭減量、投放、收集、運輸、處理全過程，實時監管生活垃圾投放正確率、收運準確率、計量精準性，異常信息集中處理。同時，城市環衛網絡將與再生資源回收網絡“兩網融合”，實現區域數據對接共享。通過智慧環衛網絡，運用“互聯網+”等技術，對運輸車輛、中轉站等實行智能化監管。平臺將收集每天的垃圾的投放質量、收運量、處置情況等數據，并通過大數據分析，可對全市垃圾分類準確率、參與度等進行評價，對外地垃圾進入城市生活垃圾處置體系等問題進行提前預警。同時，對垃圾分類工作開展考核。推動監測信息公開，重點公開公共機構與居民的投放量及分類效果、垃圾分類運輸量情況、處置終端的處理量和污染物排放達標情況等，接受社會公眾監督。市民可通過在線監督清運車輛位置、了解關鍵點位視頻等，線上實時監督垃圾分類工作，使分類監督透明化。

4 結論

城市生活垃圾分類是一個系統問題，需要從各個環節同時進行把控，系統地進行決策，在政策制定和方案選擇時要充分考慮各個地區的飲食習慣、經濟消費水平、問題特點，在源頭上推行多元化治理，凝聚分類過程中的多個主體，形成自我約束和多方協同推進的工作機制，在末端處置方面大力提升垃圾焚燒處理能力，合理規劃建設生活垃圾應急填埋場，因地制宜推進廚余垃圾處理設施建設，同時強化技術創新，將信息化和智能化應用到生活垃圾分類處理處置以及監管工作當中，提高管理工作效率和透明度。