實(shí)施新一輪退耕還林工程問(wèn)題與對(duì)策建議
——以永平縣為例

馬曉偉

(云南省永平縣林業(yè)和草原局，云南 永平 672600)

1 永平縣退耕還林工程情況

1.1 工程建設(shè)情況

隨著國(guó)家西部大戰(zhàn)略的實(shí)施，永平縣退耕還林工程于2002年全面啟動(dòng)，2002～2005年完成退耕還林工程6266.7 hm2，其中：退耕地還林完成2133.4 hm2，荒山荒地造林完成3133.3 hm2，封山育林1000 hm2。項(xiàng)目累計(jì)投入資金1277萬(wàn)元。

2008～2014年實(shí)施鞏固退耕還林成果項(xiàng)目，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展4480 hm2，補(bǔ)植補(bǔ)造320 hm2，建設(shè)沼氣池163口，新建太陽(yáng)能1011戶，新建節(jié)柴灶2005臺(tái)，項(xiàng)目總投資1067.385萬(wàn)元。

2015～2018年實(shí)施新一輪退耕還林工程2140 hm2，項(xiàng)目涉及全縣7個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，25個(gè)村委會(huì)，227個(gè)村民小組，3530戶，截至2018年，累計(jì)完成國(guó)家投資3189萬(wàn)元。

1.2 建設(shè)成效

1.2.1 取得了明顯的生態(tài)效益

據(jù)《永平縣森林資源二類調(diào)查報(bào)告》永平縣2006年森林覆蓋率為71.29%，2016年森林覆蓋率為72.88%，提高了1.59/%，退耕還林水土保持綠化環(huán)境的功能逐步顯現(xiàn)。通過(guò)建設(shè)沼氣池、太陽(yáng)能、節(jié)柴改灶等項(xiàng)目的推進(jìn)，進(jìn)一步改變了農(nóng)村生產(chǎn)生活習(xí)慣，改善了農(nóng)村居住環(huán)境，降低了森林資源消耗，使群眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐漸加強(qiáng)。

1.2.2 帶動(dòng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了退耕農(nóng)戶的收入

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，前一輪退耕還林工程項(xiàng)目為7914戶農(nóng)戶平均增收現(xiàn)金補(bǔ)助1600元；新一輪退耕還林工程項(xiàng)目為3530戶農(nóng)戶平均增收現(xiàn)金補(bǔ)助9000元。另外在實(shí)施工程造林特別是核桃造林項(xiàng)目，目前，永平縣已種植泡核桃面積105333.3 hm2，面積、產(chǎn)量在云南省內(nèi)名列前茅，通過(guò)2002年退耕還林工程實(shí)施的泡核桃已逐漸進(jìn)入盛果期，產(chǎn)量也在逐年遞增，為退耕農(nóng)戶的增收致富創(chuàng)造了一條新路子。

1.2.3 在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要作用

永平縣實(shí)施新一輪退耕還林工程2140 hm2，涉及建檔立卡貧困戶899戶，占永平縣建檔立卡貧困總戶數(shù)(2015年底動(dòng)態(tài)管理識(shí)別5685戶)的15.8%，面積311.75 hm2,占項(xiàng)目實(shí)施面積的15%，為建檔立卡貧困戶平均每戶增加現(xiàn)金收入8080元。同時(shí)實(shí)施退耕還林工程后，農(nóng)民外出務(wù)工人員增多，也增加了農(nóng)戶的務(wù)工收入，有效助推脫貧攻堅(jiān)工作。

2 存在的問(wèn)題

2.1 “坡耕地”范圍細(xì)化不夠

根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行新一輪退耕還林政策要求，新一輪退耕還林地塊必須嚴(yán)格限定“在25°以上的非基本農(nóng)田坡耕地”，在這個(gè)范圍內(nèi)的“坡耕地”如：①非基本農(nóng)田范圍內(nèi)的具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的耕地(以下稱承包耕地)，一旦實(shí)施退耕還林工程，一是沒(méi)明確取消或是繼續(xù)享受糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，二是項(xiàng)目實(shí)施期滿后承包耕地是按照承包土地管理還是按現(xiàn)行的林地政策管理，即出現(xiàn)一地兩證，既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，又持有林權(quán)證；②有部分坡耕地因?yàn)榱袒暮螅诘厣弦炎匀簧L(zhǎng)出部分林木；③已被國(guó)土、林業(yè)等部門有關(guān)規(guī)劃界定為園地和林地范圍內(nèi)的坡耕地等情況，致使在落實(shí)退耕地過(guò)程中無(wú)法順利推進(jìn)。

2.2 退耕還林地后續(xù)管理難度大

退耕還林工程不僅是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)“綠水青山”的一項(xiàng)生態(tài)修復(fù)工程，同時(shí)也是增加群眾收入的一項(xiàng)惠民工程，然而在實(shí)施退耕還林過(guò)程中，部分群眾只看中退耕還林的現(xiàn)金補(bǔ)助，一旦退耕還林補(bǔ)助資金發(fā)放完畢后，特別在受核桃價(jià)格波動(dòng)的影響下，農(nóng)戶對(duì)種植核桃的退耕地?fù)嵊芾硪庾R(shí)相對(duì)以前減少，對(duì)退耕地重造輕管，再者實(shí)施退耕還林后，農(nóng)村青壯年勞力外出務(wù)工人員增多，剩余的非主要?jiǎng)趧?dòng)力對(duì)退耕地多進(jìn)行粗放式管理，有的甚至不管理，導(dǎo)致退耕地雜草叢生，生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益未能得到發(fā)揮。

2.3 基層任務(wù)重，工作積極性不高

退耕還林項(xiàng)目實(shí)施，基層林業(yè)部門從宣傳發(fā)動(dòng)-退耕地現(xiàn)地調(diào)查-作業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)-技術(shù)培訓(xùn)指導(dǎo)-簽訂合同-檢查驗(yàn)收等一整套工作環(huán)節(jié)，既是規(guī)劃者，又是實(shí)施者、管理者，也是監(jiān)督者，這既不符合政策的規(guī)定，也給基層林業(yè)部門造成了許多壓力和負(fù)擔(dān)。基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員少，護(hù)林防火、林政資源管理以及其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作都要參加，加之退耕地零星分散且交通不便，技術(shù)服務(wù)難以真正開(kāi)展，嚴(yán)重影響了退耕還林工程開(kāi)展及工程質(zhì)量。

2.4 退耕地塊分散，規(guī)模效益未能體現(xiàn)

造成退耕地塊分散的原因有：一是坡度在25°以上的耕地被劃分為基本農(nóng)田，剩余的適宜坡耕地則呈零星狀分散；二是群眾對(duì)實(shí)施新一輪退耕還林的地塊確定擁有自主權(quán)，部分群眾往往選擇交通不便、管理成本較高、土壤貧瘠的地塊，更有甚者今年實(shí)施、明年又不實(shí)施，造成了退耕地的不連片集中。零星、插花式的退耕地，造成工程實(shí)施中成本較高、難度大，不能形不成林業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模發(fā)展效應(yīng)。

3 對(duì)策建議

3.1 進(jìn)一步明確政策，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”

根據(jù)新一輪退耕還林政策要求，退耕還林依據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，嚴(yán)格限定在25°以上非基本農(nóng)田坡耕地、重要水源地15°～25°非基本農(nóng)田坡耕地。退耕地類上不能局限于國(guó)土部門的第二次土地調(diào)查和年度變更調(diào)查結(jié)果，一是進(jìn)一步明確承包耕地、已撂荒的坡耕地納入不得納入實(shí)施項(xiàng)目的范圍；二是將符合新一輪退耕還林政策要求，群眾已自主造林的地塊，實(shí)行“先建后補(bǔ)”政策；三是將權(quán)屬為自然人或集體的15°以上的非基本農(nóng)田坡耕地、國(guó)土林業(yè)部門等規(guī)劃為林地或園地的坡耕地等現(xiàn)狀調(diào)查為仍在耕種的坡耕地納入項(xiàng)目實(shí)施范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)施范圍，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”。

3.2 分區(qū)施策，分類補(bǔ)償

實(shí)施退耕還林的主要目的是減少水土流失、涵養(yǎng)水源等，在實(shí)施過(guò)程中，要充分結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組的區(qū)域特點(diǎn)，該營(yíng)造生態(tài)林決不發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，該營(yíng)造經(jīng)濟(jì)林的營(yíng)造要堅(jiān)持“適地適樹(shù)”的原則，成規(guī)模連片集中，以打造區(qū)域特色為重點(diǎn)。

對(duì)于交通方便、管理成本較低等便于管理的區(qū)域，以產(chǎn)業(yè)建設(shè)為主，發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，適當(dāng)放寬政策，同一退耕地允許同時(shí)實(shí)施還林和還草項(xiàng)目，延長(zhǎng)項(xiàng)目實(shí)施期限，按目前的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)約39000元/hm2,這樣既增加了退耕戶收入，又可以促進(jìn)林和草共同生長(zhǎng)，從而保證退耕地“穩(wěn)得住”；在村組重要水源地和水庫(kù)庫(kù)區(qū)周邊等生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域，以及交通不便、管理成本較高、土壤貧瘠的坡耕地，以營(yíng)造生態(tài)林，恢復(fù)植被、涵養(yǎng)水源等生態(tài)建設(shè)為主。退耕地營(yíng)造生態(tài)林樹(shù)種生產(chǎn)周期長(zhǎng)，在短期內(nèi)無(wú)法獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益，在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上，延長(zhǎng)新一輪退耕還林補(bǔ)助年限，提高單位補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使之與前一輪持平或超過(guò)。

3.3 創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)

新一輪退耕還林的任務(wù)依據(jù)為第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，難以落實(shí)到實(shí)際地塊，為充分調(diào)動(dòng)基層積極性，在確保工作經(jīng)費(fèi)充足的前提下，采取“自下而上”即基層現(xiàn)地調(diào)查落實(shí)規(guī)劃需實(shí)施的地塊面積和營(yíng)造林種，在初步作業(yè)設(shè)計(jì)結(jié)束后向上級(jí)申報(bào)新一輪退耕還林工程任務(wù)；“上下結(jié)合”即上級(jí)以基層現(xiàn)地落實(shí)的面積和林種為依據(jù)，下達(dá)工程任務(wù)。基層現(xiàn)地調(diào)查規(guī)劃要立足于村、組生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，在保證一定人均耕地保有量和不影響本地區(qū)糧食安全生產(chǎn)的前提下，適宜于退耕還林的坡耕地結(jié)合“適地適樹(shù)”的原則合理開(kāi)發(fā)使用，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在現(xiàn)地規(guī)劃時(shí)以村委會(huì)或村民小組為單位，對(duì)符合政策、坡耕地集中的區(qū)域，當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)宣傳，做好群眾的思想工作，先由技術(shù)人員進(jìn)行連片規(guī)劃，結(jié)合市場(chǎng)需求和群眾意愿，選擇適宜于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的特色經(jīng)濟(jì)林木樹(shù)種，形成“一村一品”、“一組一品”規(guī)模化連片發(fā)展。同時(shí)，要按照一定的比例規(guī)劃設(shè)計(jì)種植生態(tài)林，實(shí)現(xiàn)“既要金山銀山，又要綠水青山”。

3.4 支持新型農(nóng)業(yè)主體參與退耕還林

針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏、管理不到位和退耕戶單打獨(dú)斗產(chǎn)業(yè)無(wú)法形成規(guī)模的實(shí)際情況，確保村、組規(guī)模化集中發(fā)展經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)，可引導(dǎo)農(nóng)戶通過(guò)出租、入股、互換等形式，將退耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)向企業(yè)、農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)、管理，盤活限有的土地資源，實(shí)現(xiàn)“公司+農(nóng)戶+基地”的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展模式。對(duì)營(yíng)造生態(tài)林，可采取工程隊(duì)承包造林的方式，工程隊(duì)在約定的承包期內(nèi)負(fù)責(zé)造林、補(bǔ)植補(bǔ)造、管護(hù)等，承包期結(jié)束后通過(guò)檢查驗(yàn)收，退耕地造林達(dá)到合格以上標(biāo)準(zhǔn)，交由退耕戶管理。

3.5 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

繼續(xù)加強(qiáng)退耕還林政策宣傳，使退耕戶更加注重退耕地后期效益。部分退耕戶只為了退耕還林補(bǔ)助而退耕，至于什么后續(xù)產(chǎn)業(yè)、如何發(fā)展等都沒(méi)有規(guī)劃，如果加強(qiáng)退耕還林地的管理，確保造林成效，并在退耕地中實(shí)施林下種、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，那退耕地還能帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收入，能充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三大效益，同時(shí)也是群眾脫貧致富的一個(gè)途徑。