山南市林草資源監管和服務問題及改進建議
——以2018年森林督查整改情況為例

徐 磊

(西藏自治區林業調查規劃研究院，西藏 拉薩 850000)

1 引言

“十九大”以來，我國實行最嚴格的生態環境保護制度，統籌山水林田湖草系統治理[1]。國家林業和草原局通過實施林地年度變更、森林督查等系列舉措切實加強對森林、草原資源的保護與規范化管理。

西藏作為青藏高原的主體，是我國和亞洲重要“江河源”和“生態源”，是中國乃至東半球氣候變化的“啟動器”和“調節器”，生態地位極其重要。保護好西藏的碧水藍天是黨中央對西藏的戰略部署。作為生態環境的重要組成，西藏森林植被是我國西南邊疆的一塊綠色寶庫，具有獨特的樹種組成，豐富的植被類型，特殊的分布規律和罕見的生物生產力，是我國目前為數不多的、基本未遭破壞的一塊原始森林，99%以上的森林為天然林或原始森林，絕大部分林區的森林植被仍保持原生狀態。其森林植被不僅對西藏乃至全國具有重要的生態意義。同時西藏也蘊含著豐富地草地資源，是我國五大牧區之一[2]。

西藏自治區政府歷來高度重視對境內林、草資源的保護與管理。通過開展森林督查工作，構建起“天上看、地上查”全方位監測手段，加大對破壞森林資源違法行為的發現、查處和整改[3，4]，有效遏制了破壞森林資源違法行為的發生。同時成立了西藏自治區林草資源違法案件整改工作領導小組對森林督查工作中發現的一批破壞森林資源重大案件實行掛牌督辦，扎實推進對破壞森林資源違法案件整改工作，并要求各地、市林草主管部門切實加強林草資源監管和服務工作。為認真貫徹落實全區林草資源監管和服務電視電話會議精神，貫徹落實國家林業和草原局駐成都專員辦關于西藏自治區政府重點工程違法使用林地整改有關要求(國林成督〔2019〕64號)，2019年10月12～19日自治區林草局派出以廳級領導帶隊的專項督導組分赴全區7個地、市，對林草資源監管和服務中存在的問題進行調研、督導。

2 基本情況

2.1 山南市2018年森林督查基本情況

根據國家林業和草原局移交西藏自治區2018年森林督查變化圖斑，山南市2018年森林督查工作共涉及7個縣1區，81塊變化圖斑，面積396.2212 hm2。其中，乃東區5塊變化圖斑，面積2.5454 hm2；曲松縣1塊變化圖斑，面積28.6186 hm2；桑日縣13塊變化圖斑，面積46.4645 hm2；加查縣16塊變化圖斑，面積98.4921 hm2；隆子縣24塊變化圖斑，面積55.8438 hm2；浪卡子縣1塊變化圖斑，面積0.4165 hm2；貢嘎縣4塊變化圖斑，面積74.6603 hm2；扎囊縣17塊變化圖斑，面積89.1800 hm2。

經各縣林草局派出專業技術人員現地調查核實，山南市2018年森林督查共發現破壞森林資源違法使用林地50個圖班，面積194.6324 hm2，涉及5縣1區。其中，乃東區發現破壞森林資源違法使用林地變化圖斑4塊，面積1.8545 hm2；桑日縣發現破壞森林資源違法使用林地變化圖斑7塊，面積11.1114 hm2；加查縣發現破壞森林資源違法使用林地變化圖斑16塊，面積98.4921 hm2；隆子縣發現破壞森林資源違法使用林地變化圖斑10塊，面積13.5831 hm2；貢嘎縣破壞森林資源發現違法使用林地變化圖斑1塊，面積12.2976 hm2；扎囊縣發現破壞森林資源違法使用林地變化圖斑12塊，面積57.2937 hm2。

2.2 山南市2018年森林督查查出案件整改情況

2.2.1 成都專員辦督辦案件整改情況

按照國家林草局成都專員辦《關于西藏自治區政府重點工程違法使用林地監督意見的報告》(國林成督〔2019〕64號)要求，成都專員辦掛牌督辦山南市2018年森林督查工作中查處的2起破壞森林資源案件。

分別為：西藏S5線拉薩至澤當快速通道項目(桑耶段)涉嫌違法違規改變林地用途14.3004 hm2和西藏S5線拉薩至澤當快速通道項目(桑耶段項目部、攪合站)涉嫌違法違規改變林地用途13.7137 hm2。整改情況：2019年5月，山南市林草局牽頭成立西藏S5線拉薩至澤當快速通道項目非法占用林地調查工作專班，對其違法行為開展前期調查，調查顯示該項目違法使用林地事實清楚，違法責任明確。扎囊縣林草局于2019年7月29日，向項目承建單位下達《林業行政處罰決定書》，對拉薩市城市建設投資經營有限公司進行罰款840.4230萬元，并要求其盡快補辦林業相關手續。2019年8月，項目承建單位已上繳罰金840.4230萬元，未對違法人進行追責。目前，項目承建單位已聘請設計單位補辦林地手續，由于項目前期立項批復不齊全，無法受理該項目的林地審批工作。

2.2.2 2018年度森林督查發現的破壞森林資源問題(不包括專員辦督辦案件)整改情況

山南市認真貫徹落實全區林草資源監管和服務電視電話會議精神、成都專員辦和自治區林業和草原局對加大森林資源督查的相關要求。市委、市政府主要領導和分管領導高度重視，多次進行了批示，局黨組把此項工作擺在重要的議事日程，及時成立工作領導小組和工作專班，針對2018年度森林督查發現的破壞森林資源問題深入實地開展調查和取證工作，制訂整改方案，并多次下發整改通知，督促各縣建立整改臺賬，責令按時完成整改任務，同時對部分破壞森林資源案件進行了處罰。截至目前，山南市2018年度森林督查發現破壞森林資源問題19宗(不包括列入成都專員辦督辦的案件2宗)，完成整改任務4宗，未完成整改任務14宗，無法辦理相關手續1宗。

3 存在的主要問題

山南市林草部門按照創新工作方式、深化“放管服”改革、優化精簡審核審批流程的工作要求，以提高林草資源監管服務的針對性、實效性為原則，積極為業主服務，有效遏制了違法使用林地現象，違法使用林地督導整改工作取得顯著成效。但也存在部分問題，主要表現在以下幾個方面。

3.1 各級政府對林草部門工作不重視

市縣級政府對保護生態環境的認識不到位，保護林地的意識出現偏差，對林草部門不重視。西藏經濟建設保持高位運行，各類基礎設施、民生工程、重點項目相繼開工建設，但受工期緊張、督辦壓力大等因素影響[5]，建設方和施工方往往存在重項目建設、輕生態保護的傾向，特別是沒有認識到森林資源在生態文明建設中的重要作用，為了趕工期、交任務，甚至不惜以身試法，非法占用林地施工。

督導調研過程中發現，部分建設方認為林業辦理行政審批時限長，還要繳納林地補償、森林植被恢復費等各項費用，甚至認為林業是社會經濟發展的畔腳石。涉及建設項目征求意見或現場查勘都不通知林業部門參加，導致縣級林草部門不掌握、不熟悉縣域范圍內項目開工建設情況，致使違法占用林地的現象時有發生。據反映，在已辦理的林地行政許可中，有些縣的林地補償費由土地管理部門收取，林業部門無發言權。

3.2 基層林草部門嚴重缺乏林草專業技術人員

在基層林草部門，業務能力強的技術人員流動快，林草干部業務能力與當前形勢任務不匹配現象嚴重。部分縣現有的工作人員幾乎都不是林草專業的，而林草部門向縣委組織部門申請林業專業的人才也無法解決。本次機構改革后，林草部門的工作任務將更加繁重，原農牧部門的檔案材料等還未移交，有些縣僅派一個人過來暫時工作，原農牧部門草原站為事業編制，機構改革后，林草部門無事業編制，并且原農牧部門的技術人員大都不愿意到林草部門工作。

3.3 基層林草部門工作人員技術力量薄弱

森林督查工作政策性、專業性強，涉及林地管理、林木采伐、軟件操作、執法監督等內容，要求基層林業工作者具有一定的專業能力和技術水平。督導過程中發現，各縣普遍存在技術力量薄弱，對林地管理系統了解不夠，使得林業工作長期依靠外部技術力量。

3.4 林政執法缺乏手段，執法難度大

主要表現在：一是有些縣工作人員無行政執法證件，也不知道如何辦理行政執法證，對違法項目前往查處時，被要求出示行政執法證而尷尬，致使被查處方不予配合。二是有些違法占用林地項目屬政府主導實施的，縣級林業部門存在嚴重畏難情緒，不知道如何開展監管和違法占用林地后的查處和整改落實工作。三是國防項目、涉密項目開展林政執法困難，督促辦理征占手續受限。

從調研情況來看，基層林政執法人員多為兼職人員，執法程序陌生，林業法律法規缺乏，難以把握執法力度，對相應的違法案件不知如何處理。

4 完善林草資源監管服務的意見建議

4.1 積極對接、主動服務

認真貫徹落實全區林草資源監管和服務電視電話會議精神，變被動為主動。縣級林草部門要積極對接工程建設項目，開展“一對一”、“零距離”服務，將林業法規和辦理流程送到家，實實在在地為建設單位排憂解難。

4.2 加大法律法規宣傳力度，有針對性地開展技術培訓

加強各級林草部門對《森林法》《西藏自治區林地管理辦法》《建設項目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業局35號令)等法律法規的宣傳與學習，讓法律法規貫穿于林政執法的全過程。為提高林草資源監管服務的針對性、實效性，徹底扭轉基層林草干部業務能力與形勢任務不匹配的局面，自治區林草局應有計劃、有重點地組織市縣級林草工作人員進行技術培訓，包括林業法律法規和林業專業技術。

4.3 加大林政執法力度，嚴格林政執紀問責制度

各級林草部門要加強林政執法培訓管理，增加執法力量，切實加強對破壞森林資源重大案件的查處和責任追究力度；必要時協調公安干警進行聯合執法，避免工作推進慢，違法違規情況追責不到位的情況發生。

另一方面，嚴格案件查處力度和執紀問責制度，各類建設項目使用林地必須依法辦理審核審批手續，對非法使用林地依法立案并嚴肅處理，做到件件有落實。

4.4 制定多元化監管機制，鼓勵社會參與監督

林草部門還要充分發揮護林員和脫貧攻堅生態崗位人員的職能，加強巡山護林制度管理，一旦發現破壞林地的情況，及時上報及時處理，讓工程建設項目違法違規破壞林地的現象消滅在萌芽狀態中。

同時，支持農牧民群眾參與監督，鼓勵農牧民群眾舉報破壞森林資源違法行為，動員社會力量共同參與和支持森林資源保護工作，全面推進森林資源保護工作。

4.5 強化專項監督，樹立林政執法權威

應加強對重點工程項目征占用林地行政許可監督，以及縣級人民政府保護發展森林資源目標責任制執行情況的監督檢查。通過監督與檢查，一方面應提高縣級政府對森林資源保護重要性的認識；另一方面，對發現的問題，要限期整改，始終保持對涉林、草案件查處和責任追究的高壓態勢，對重點案件抓住不放，推動強化行政問責力度，不斷樹立林政部門的執法權威。以此加強對林草工作的指導，推進森林、草原資源的保護和發展。