“放管服”改革背景下企業開辦便利度提升路徑研究

賈 波

(中共重慶市涪陵區委黨校，重慶 408000)

1 引言

深化商事制度改革，不斷優化營商環境是黨中央、國務院的重大決策部署，近年來我國營商環境的國際競爭力持續增強。根據世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》，2019年我國營商環境全球排名比2018年提升15位，躍居第31位，但與市場的期待和打造市場化、法治化、國際化的一流營商環境還有差距。其中企業開辦拿營業執照的時間較長是我國營商環境的突出短板和市場主體反映強烈的痛點難點堵點問題，如何在“放、管、服”改革中著力解決企業開辦環節多、審核時間長等問題是各地方政府和市場監管部門努力創新的方向。

2 提升企業開辦便利度的緊迫性

企業注冊登記是投資興業的第一步，作為整個市場準入的第一個關鍵環節企業開辦是否便捷直接影響著一個國家或地區市場主體的數量與活力，企業開辦便利度因此成為投資興業的“關鍵點”和人民群眾的“關注點”。隨著經濟全球化的迅猛發展，優質資本在全球布局的選擇范圍擴大，大量的高端經濟要素都更加青睞能夠提供規范管理、優質服務和綜合成本更低的營商環境高地。任何國家和地區在激烈的國際競爭中必須要有戰略眼光、高點站位，將“營商環境就是生產力”的觀念落到實處，才能在吸引全球高端產業中取得比較優勢。從國內來講經濟下行壓力依然巨大，還處于“三期疊加”的新常態，經濟發展新舊動能轉換還遠沒有結束，要貫徹好新發展理念，實施供給側結構性改革離不開大量新興的市場主體，只有不斷提升企業開辦便利度才能激發“大眾創業、萬眾創新”的熱情。對政府自身建設來講，要堅持為人民服務、對人民負責、受人民監督的原則，黨的十九屆四中全會明確提出要創新行政管理和服務方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。深化商事制度改革，進一步壓縮企業開辦時間，提升企業開辦便利度是檢驗政府職責職能體系是否優化、機構設置是否科學合理、行政是否達到高效率的重要標志。

3 企業開辦便利度提升探索與成效

“十八大”以來，涪陵區持續深化商事制度和“放管服”改革，為深入推進審批制度改革和便民化服務不斷優化營商環境，區級各部門積極作為、聯合發力，在“減環節、優流程、提質效”上狠下功夫，不斷壓縮行政審批事項辦結時限，解決了多個行政主體聯動性不夠、整體性不強等難題，企業和群眾辦事更加方便快捷。通過創新“銀政通”登記模式，推動市場監管部門與銀行金融服務有機疊加，大大壓縮了企業的開辦時間，提升了企業開辦的便利度，打通了服務群眾的“最后一公里”。

3.1 “銀證通”產生的背景

所謂“銀證通”就是“銀行網點代理申請登記注冊”，通過市場監管部門在銀行網點設立‘銀政通’遠程服務點，實現了企業辦執照和銀行開戶“一條龍”服務，變以往的“設立登記—公章刻制—銀行開戶—發票申領—參保登記”串聯模式為并聯辦理。作為一種新的企業開辦登記方式，“銀證通”的產生契合了多方利益，實現了“多贏”。首先，地方政府從中央層層倒逼而來的壓力得到了緩解，實現了壓縮企業開辦時長的目標。2018年5月國務院辦公廳印發的《關于進一步壓縮企業開辦時間的意見》、2019年《政府工作報告》和2019年4月由國家市場監管總局、發展改革委、公安部、人力資源社會保障部、稅務總局聯合出臺的《市場監管總局等五部門關于持續深化壓縮企業開辦時間的意見》都對壓縮企業開辦時間工作提出了明確的目標要求，通過“銀證通”實現了將企業辦理營業執照和銀行開戶壓縮至3個工作日內的基本要求。其次，市場監管部門可以運用各銀行營業網點多、分布廣且服務規范的優勢，延伸窗口服務，大大提高了企業注冊登記效率，解決了市場監管部門企業登記網點不足而導致申請人排隊等候問題。再次，銀行在代理申請登記注冊時，通過對新開辦的企業開設賬戶而增加了優質客戶，拓展了業務范圍。最后，企業開辦者可以就近選取銀行營業網點登記，避免了在行政服務中心和銀行之間來回跑以及集中到工商登記窗口辦照而出現擁擠的煩惱，節約了大量時間成本。

3.2 “銀證通”的運行成效

治理創新的一個國際潮流就是依靠信息技術的變革，“讓數據多跑路”是提升政府效能的有力手段。網上電子政務大廳是大數據時代行使行政權力的重要信息化載體，不斷推動實現“互聯網+工商登記”是企業開辦實現加速和流程再造的重要支撐[1]。2018年初涪陵區市場監管部門在深入調研學習杭州、深圳等地先進做法的基礎上與涪陵相關金融機構商定，共同推出“銀政通”工商登記模式，由各商業銀行在其營業網點設立市場主體遠程登記平臺。銀行工作人員在涪陵區市場監管部門注冊登記人員的培訓和指導下，通過市場主體遠程登記系統直接受理工商注冊登記，不僅實現了讓群眾“少跑”而且做到了“就近跑”。2019年8月涪陵區行政服務中心設立企業開辦綜合窗口，區公安局、區稅務局、中國工商銀行涪陵分行、中國建設銀行涪陵銀行在市場監管登記服務區集中設立審批窗口，實行“一窗通辦”，創業者只需在綜合受理窗口按需選擇開辦事項，一次性提交申請材料，就能實現辦理營業執照、刻制公章、申領發票和銀行開戶的后臺聯辦，將辦理時間壓縮至3個工作日以內，其中，營業執照的辦結時限已被壓減至1個工作日內。截至2019年10月，涪陵區“銀政通”遠程服務網點已從2018年的家4家增加到11家，銀行“銀政通”服務網點已從2018年的23個增加到 59個。在此基礎上涪陵區市場監管局又將服務范圍進行了延伸，在27個鄉鎮、街道的便民服務中心、電商園、微企園均設立了注冊登記遠程服務點，讓企業開辦申請者享受到“即來即辦”的高效便利化服務，進一步激發了市場活力，推動了大眾創業、萬眾創新。自推行“銀政通”登記模式已來，涪陵區各銀行“銀政通”登記網點已為600多家市場主體核發了營業執照，涪陵區市場主體數量創歷史新高，達91000余戶。涪陵區創新推行的“銀政通”登記模式，縮短了登記時間，提高了服務效率，其做法得到市場的好評和人民網(主網)、新華網(主網)、《中國市場監管報》《重慶日報》等40多家媒體的報道。

4 提升企業開辦便利度的路徑優化

4.1 樹立“互聯網+”思維，打造“整體型政府”

克服行政權力在實際運行中的“碎片化”現象，推動“整體型政府”建設是構建職責明確、依法行政的政府治理體系的重要內容[2]。“互聯網+政務服務”在推進國家治理能力和治理體系現代化的語境下，已經不是簡單地將先進的互聯網技術與傳統的政府管理服務疊加，而是對中國特色社會主義行政體制與政府治理體系的完善和發展，是一種新的思維方式和治理方式的變革[3]。“整體型政府”的構建不僅僅是運用網絡技術將分散的行政審批與服務實現物理上的聚合，最為關鍵的是要借助技術手段推進政府職能轉變，厘清政府與市場和社會的邊界，使政府能夠更好履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務以及生態環境保護等職能。面對市場監管和宏觀經濟調節中的問題與挑戰，以及市場主體對更加公平、更加開放和更高效能的市場秩序的強烈需求，地方政府需要運用“互聯網+”思維在整合各類資源、打破信息孤島、精簡審批事項、優化審批流程等方面做出積極回應。“放管服”是一個系統性的全鏈條改革，需要擺脫過去那種只在某個環節、某個方面或某個部門進行碎片化變革的窠臼，從提升政府整體效能的戰略高度進行謀劃。

企業開辦涉及市場監管、公安、稅務、人社、銀行等多個部門的系統協作和聯動，在涉及公共安全、特種行業的企業開辦中還需要更多部門的密切配合。課題組調研中發現“銀政通”在運行中由于銀行硬件及相關部門間信息整合不夠等原因而導致了不能現場直接開戶，不能真正做到“最多只跑一次”。目前有的區縣“一網通辦”還沒有完全實現，相關部門還不能即時通過市政務信息資源共享平臺交換企業登記信息，只能通過外網實現部門間數據共享、業務協同和材料互用，雖然實現了企業開辦申請人不再“重復提交材料”的目標，但一定程度上還是影響了辦事效率的提升且不利于行政審批規范化和標準化的要求。要堅持和完善中國特色社會主義行政體制，進一步創新行政方式、提高行政效能，首先需要加快“一網通辦”建設力度。重慶市人民政府辦公廳《關于進一步提升企業開辦便利度的通知》中強調要在重慶市網上辦事大廳建設企業開辦網上服務平臺。2019年4月重慶開辦企業網上服務平臺實現“一網通辦”，創業者可“一站式”在線辦理企業設立登記、刻制公章、申領發票和銀行開戶預約，實現了由“群眾跑腿”為“數據跑路”的轉變。

4.2 運用人工智能，建立“機器+人”審批模式

人工智能和大數據技術的產生和運用為行政審批改革提供了強大的技術支撐。行政審批在客觀上要求標準化、公平、快速和高效。傳統的人工審批不僅速度緩慢，浪費大量人力資源做簡單重復工作，而且由于每個人的主觀判斷標準不同，在自由裁量權的使用上存在差異，導致不同的審批人員對同一個申請材料做出不同的審批結果。更有甚者極少數行政工作人員利用手中的審批權向申請人“吃、拿、卡、要”，出現“不給錢不辦事，給了錢亂辦事”的權力尋租現象，造成老百姓對政府公信力的缺失。現有的很多利用互聯網工具的審批模式僅僅是解決了老百姓在物理空間中“少跑路”的問題，思維上依然沿襲將行政工作人員作為每一個環節節點的審批傳統，沒有讓人民群眾享受到人工智能技術所帶來的具有劃時代的高效便捷和公平正義。當前人工智能已經上升為我們國家的重大發展戰略，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要技術保障，打造數字政府，利用移動互聯網和5G技術實現更加透明的智能化審批是提升企業開辦便利度的技術發展方向。

以技術為核心的智能審批并不是完全取代人的作用，行政工作人員應該是決定智能審批的結果是否被最終確認的決定要素。目前在線下綜合受理窗口和線上“一網通辦”同時開設的情況下，企業開辦申請者得到了極大方便，但同時對相關受理工作的人員素質提出了更高要求，這就需要對具體經辦人員進行綜合培訓。首先，要讓受理人員熟練掌握網絡信息技術，能精準操作“一網通辦”平臺和相關軟件；其次，要準確把握本部門的政策法規；最后，還要對涉及企業開辦審批的其他相關部門的政策法規和流程有全面的了解。總之，需要綜合審批受理人員能夠具備較強的業務技能，既能為符合條件的申請者提供優質快速服務，又能有效甄別各類不符條件的申報資料，維護好公平公正和公開的良好市場準入環境。下一步應推動“銀政通”企業開辦全流程智能服務一體機在銀行網點的投放和“渝快辦”等移動終端的延伸，充分運用“人臉識別”及電子營業執照的身份認證、電子簽名、智能化行政審批等技術開展全區域和全天候的企業注冊全程電子化辦理，實現企業注冊登記申請人“一次也不跑”的“零見面”。

4.3 加強政策傳導，提升社會知曉率

以人民為中心是新時代堅持和發展中國特色社會主義的根本立場，人民群眾的獲得感和幸福感是評判政府改革成效的根本依據。市場主體和人民群眾的期盼作為一種體制外的壓力可以打破政府部門中長期存在的改革慣性和惰性[4]。由于企業開辦申請者年齡、閱歷及從業領域等方面的差異，還有相當部分申請者不完全了解各級政府為深化“放、管、服”改革，營造良好營商環境推出的各類新舉措，對市場準入條件和市場監管部門的認識還停留在過去的水平。這就需要一方面，各級政府各部門加大宣傳力度，制作企業開辦指南，繪制企業開辦流程圖、告知單，通過辦事窗口、政務網站、新聞媒體、微博、微信等渠道廣泛宣傳，尤其要針對大中專畢業生、下崗失業人員、返鄉農民工等創新創業主體進行廣泛宣傳，擴大改革政策社會知曉面，引導他們準確理解企業開辦環節、申請材料及辦理途徑。另一方面，市場監管部門要主動接受大眾監督，這樣才能防止自身懈怠，從而盡職履行提供更好公共服務的義務。信息技術為民眾對企業開辦審批全流程的知曉和監督提供了可能，他們可以通過手機APP、微信公眾號等移動終端隨時隨地根據公開的審批的流程查看當前狀態和審批的時限要求，對相關部門有違政策法規的行為可以及時投訴和申述，促使其按照標準化的管理流程進行操作，在最大程度上避免行業中的潛規則和擦邊球，確保從中央到地方各項“放管服”措施落到實處。