我國貧困治理現代化：“精準”取向下的財政扶貧資金發展

于樹一 李木子 黃 瀟

(中國社會科學院 財經戰略研究院，北京 100732；中國社會科學院大學，北京 100102)

一、引言

自黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標以來，我國不斷加快減貧制度建設，形成了具有中國特色的貧困治理體系，貧困治理能力也不斷提高。其中，大規模的財政扶貧資金投入使用為推進貧困治理體系與治理能力的現代化提供了基本物質保障。“到2020年現行標準下的農村貧困人口全部脫貧”，要實現這一宏偉目標，需要更多的財政資金。2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上發表重要講話，提出在脫貧攻堅的最后階段，“中央財政要繼續增加專項扶貧資金規模，各級財政也要保證脫貧攻堅的資金需求”(1)習近平：《在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，《人民日報》2020年3月7日。。

自20世紀80年代中后期中國政府開始實施全面的大規模扶貧計劃以來，我國學者以馬克思貧困理論為指導，以我國減貧的具體實踐為背景，在經典反貧困理論中加入了中國因素，形成了一系列符合中國實際的反貧困理論和觀點。在這些理論觀點中，有一些是圍繞扶貧資金投入使用形成的，主要集中在以下五個方面：第一，明確扶貧資金投入使用的目的和途徑。將目標定位于提高貧困地區農民的現金收入，認為應將扶貧資金用于調整農業產業結構、引導農村勞動力轉移、加大基礎設施建設等方面，并應確保各項扶貧資金到位(2)李文、李興平、汪三貴：《農產品價格變化對貧困地區農戶收入的影響》，《中國農村經濟》2003年第12期。。第二，研究財政扶貧資金的脫貧效應。研究發現，我國扶貧資金存在邊際效應遞減趨勢，造成這一趨勢的原因有貧困人口素質不高、自然環境約束、生產方式落后、基礎設施薄弱、市場經濟意識不強和資源配置效率低下等，終止這一趨勢的策略是加大對教育、科研、農村基礎設施等效率較高領域的財政扶貧資金投入(3)郭宏寶、仇偉杰：《財政投資對農村脫貧效應的邊際遞減趨勢及對策》，《當代經濟科學》2005年第5期。。第三，判斷中央扶貧資金分配是否公平。研究發現，中央扶貧資金向重點貧困縣傾斜，但人口較多的貧困縣往往在具體的資金分配上處于不利地位(4)李文、汪三貴：《中央扶貧資金的分配及影響因素分析》，《中國農村經濟》2004年第8期。。第四，研究通過以工代賑投入的扶貧資金成效。主要觀點包括以工代賑可以讓貧困農戶獲得收入和社會服務等直接收益，也可以產生調節就業和收入結構等間接社會效益，但它也具有局限性(5)朱玲、蔣中一：《以工代賑與緩解貧困》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版。；以工代賑通過制度設計和外部投入打破了貧困地區低水平的均衡(6)帥傳敏、孔祥智：《淺析“以工代賑”項目的經濟學原理——以聯合國WFP援華項目為例》，《經濟問題》2006年第3期。。第五，研究我國扶貧資金監管的現狀及存在問題。主要包括從審計視角對財政扶貧資金監管進行研究，重點從流程角度提出扶貧資金事前、事中、事后監管建議(7)陳文美、李春根：《財政專項扶貧資金監管：問題與建議》，《財政監督》2017年第23期。；基于典型案例及扶貧資金專項檢查發現扶貧資金投入使用問題并提出監管建議(8)王銀安：《從扶貧領域典型違規案例談加強扶貧資金監管》，《中國財政》2019年第5期。；從完善體制內監管機制和第三方監管機制的角度提出完善扶貧資金監管的建議(9)楊志銀：《扶貧資金安全運行與監管研究——以貴州省為例》，《上海經濟研究》2017年第4期。；基于大數據背景下的扶貧資金監管研究(10)吳磊：《“大數據+”財政扶貧資金監管：機遇、挑戰與進路》，《財政監督》2019年第11期。。

對現有研究成果進行分析可以發現，關于我國財政扶貧資金的研究還有幾點不足。一是在實踐層面根據審計結果就事論事者居多，尚未提升到應有的理論高度；二是受統計數據限制，大多從短期考察而未對長期發展進行績效評價，不能全面反映財政扶貧資金投入使用的減貧效果；三是績效并不等于貢獻，現有研究對財政扶貧資金投入使用產生的貢獻并沒有準確的認識；四是扶貧資金來源廣泛，需采取科學的方法，從中剝離財政扶貧資金投入使用的貢獻，才能了解我國財政扶貧資金規模及投入使用安排是否合理。

2020年是極為特殊的一年，新冠肺炎疫情在全球肆虐，催生了大量貧困人口，為各級財政履行脫貧攻堅的支出責任帶來了重重困難。各級財政需要最廣泛地動員各方扶貧資金投入和最大力度地監管資金使用，從扶貧資金總量增長和扶貧資金效率提升兩個方面雙向發力，為脫貧攻堅提供最有力的資金保障。這就需要在歷史變遷中把握規律，讓財政扶貧資金的投入和使用駛入更為精準的軌道。

二、我國財政扶貧資金的歷史變遷：由“大水漫灌”到“精準滴灌”

扶貧資金作為黨和國家扶貧事業的重要保障，其投入、使用及監管體系不斷發展完善。尤其是黨的十八大以來，隨著精準脫貧戰略的提出與實施，我國扶貧資金的動員及監管邁上了更加精準、科學、高效的新臺階，實現了從“大水漫灌”式粗放投入到“精準滴灌”式精細投入的轉變。

(一)財政扶貧資金來源由“單一化”到“多樣化”的變遷

隨著社會經濟發展情況及貧困特征的階段性變化，黨和國家不斷調整、完善扶貧開發策略及扶貧資金投入方式，我國扶貧資金來源也經歷了由“單一化”到“多樣化”的變遷。從最初僅依靠“單一化”的財政資金，到通過財政手段引導、帶動“多樣化”的金融和社會資金投入，形成由財政扶貧資金、扶貧信貸資金、農民和農村小企業入“社”及村民入“組”繳納的資金、社會捐贈資金以及海外援助和饋贈資金等組成的扶貧資金來源結構。當然，在多樣化的扶貧資金中，財政資金仍然是最重要的來源，約占全部扶貧資金的70%(11)根據歷年《中國農村貧困監測報告》數據計算。。

財政扶貧資金的發展也具有鮮明的歷史變遷印記。從中央財政作為主力軍，設立支援經濟不發達地區的發展資金等扶貧專項資金為我國扶貧工作提供根本性支撐，到相對發達地區開展對口支援扶貧，地方財政資金以橫向轉移支付的方式加入到全國性減貧事業中來。除此之外，國家還從商業庫中撥放糧食、棉花、棉布等物資用于支持貧困地區交通、水利工程等基本建設，通過以工代賑方式幫助貧困地區群眾擺脫貧困。

非財政扶貧資金的發展始于扶貧貸款。從部分省份在財政的保障下為農村貧困戶提供農貸扶貧資金——無息或低息貸款，到中國人民銀行設立優惠利率的專項貸款并最終發展成為“老少邊窮地區發展經濟貸款”，再到扶貧小額信貸、精準扶貧貸款等，扶貧信貸資金總量逐年增加。此外，其他社會資本以及社會援助資金、海外扶貧援助資金等對于我國減貧脫貧事業發展也提供了較大的經濟支持。

當然，不論是何種來源的扶貧資金，背后都有財政資金支撐，因為扶貧投入難以獲得與之相匹配的經濟效益，如果沒有財政引導很難吸引非財政資金進入扶貧領域。因此，盡管扶貧形勢幾經變化，但是，在政府主導下的中國特色扶貧之路上，財政資金的地位和作用始終是無可替代的。

(二)財政扶貧資金功能由“輸血式救助”到“造血式開發”的變遷

改革開放以前，我國以救濟式扶貧為主，扶貧資金主要發揮單一的“輸血式”基本生活救助功能，直接被發放給生活困難的貧困群體，保障了貧困人口獲得基本的生存權，但是這種資金單向投入，激勵作用較小，缺乏減貧脫貧成效的長期性。改革開放以后，黨和國家越來越重視發揮扶貧資金的“造血式”開發功能，扶貧模式轉向開發式扶貧，扶貧資金大多以間接投入的方式，加大對貧困地區基礎設施及科教文衛事業的投入，改善貧困地區生產生活條件，提高貧困地區經濟增長內生動力和貧困人口的生產能力，形成資金良性循環，激勵作用顯著提升，有力保障了減貧脫貧成效的長期性。

黨的十八大以來，我國對扶貧資金的投入及管理更趨理性化與科學化，強化了扶貧資金的“輸血”和“造血”雙重功能。除了對特殊群體實施直接的貧困救助外，在“精準扶貧”思想指導下，堅持精確識別、精確幫扶、精確管理的方針，做到因戶施策，發放惠農財政補貼，貧困人口的可持續發展能力得到有效提升，扶貧資金的“造血”功能得到進一步增強。

(三)財政扶貧資金規模由小及大的變遷

隨著國家經濟實力和財政能力的不斷提高，扶貧資金規模不斷擴大。以不同階段的中央財政扶貧資金為例，1980-1984年，中央財政扶貧資金累計投入29.8億元，年均增長率為11.76%；1985-1993年，累計投入201.27億元，年均增長率提高到16.91%；1994-2000年，累計投入531.81億元，保持年均近10%的增長速度；2001-2010年，累計達到1440.34億元，年均增長9.3%。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將扶貧開發工作提升到治國理政的新高度，加大中央財政對扶貧開發工作的支持力度，相應地，資金投入規模總量和增長幅度均有較大幅度提升。從2010年到2020年，中央財政專項扶貧資金投入規模逐年持續增長，由222.7億元增加到1461億元。習近平總書記在2015年召開的中央扶貧開發工作會議上再次強調了打贏脫貧攻堅戰的重要性和艱巨性，認為當前扶貧資金投入尚不能滿足脫貧攻堅的需求。為此，從2016年到2020年，中央財政專項扶貧資金保持每年200億元的增量投入，年均增長率接近30%，且每年新增資金主要投至深度貧困地區，2020年還通過結轉結余資金一次性增加300億元以滿足如期打贏脫貧攻堅戰的需要。

三、我國財政扶貧資金的投入與使用：精準度顯著提升

由于國家財政資金有限，提高資金效率便是發揮扶貧資金功能、實現脫貧攻堅目標的重要途徑。黨的十八大以來，我國扶貧資金投入方式、投入方向及領域、地區分配等更加精準，取得了顯著成效。

(一)財政扶貧資金投入方式的積極變化

第一，中央扶貧資金提前下撥。目前中央財政專項扶貧資金基本能夠在上一年年末分配下達各省，大大提高了資金使用的時效性，使得省級政府能夠根據資金數量，按照不同市縣區的貧困狀況，制定本年度的脫貧攻堅計劃，促進了扶貧工作的順利開展，有效防止了因資金下撥不及時帶來的不利影響。

第二，取消地方扶貧資金配套。中央財政補助項目對貧困地區配套資金的要求，往往因為貧困地區配套能力不足而導致部分項目難以落地。為此，國務院出臺一系列文件，逐步取消了中央轉移支付對地方資金配套的要求，由此大大提高了地方扶貧項目的落地率，同時有效激發了地方政府對扶貧項目執行的積極性。

第三，統籌整合涉農資金。財政扶貧資金雖然規模不小，但是資金效率并未達到最優，其根源是扶貧資金配置分散程度較高，政府各部門都掌握一定的扶貧資金，難免出現資金投入使用的不均衡。對此，我國積極推進涉農資金統籌整合改革，探索建立長效機制，為扶貧資金管理實現規范化、科學化提供了契機。分散使用的扶貧資金獲得統籌整合，就有機會發揮規模效應，從而大幅提升扶貧資金效率。

(二)財政扶貧資金投入和使用正逐步“精準化”

第一，從資金投入方向看，瞄準方向正在縮小。扶貧資金投入從以貧困地區為基本瞄準單位逐步縮小到貧困縣、貧困村、貧困家庭、貧困人口，資金投入逐步邁向精準化。每一次縮小瞄準單位，都首先明確貧困瞄準單位的認定標準，中央財政扶貧資金、信貸扶貧資金以及以工代賑等扶助資金均向貧困瞄準單位傾斜。

第二，從資金投入領域看，扶貧資金用途正在優化。著力破除貧困地區經濟社會發展的限制因素，加大對貧困地區道路交通、網絡、電力等基礎設施的建設力度，改善貧困群體的基本生活條件，為生產力發展創造良好的外部條件。同時，面向貧困地區加大醫療衛生投入力度，解決因病致貧、返貧問題；加大基礎教育及勞動力技能培訓投入力度，增加貧困人口的就業機會；加大住房保障投入力度，對居住環境惡劣的困難群眾實施易地扶貧搬遷，從根本上改變其生存及發展環境。扶貧資金投入的結構性調整旨在提高貧困者自我發展能力，增強減貧脫貧效果的長期性和可持續性。

第三，從資金投入地區看，扶貧資金分布更加科學、合理。受地理位置和自然環境影響，我國貧困分布呈現出較為明顯的區域性特征。黨的十八大以來，有限的財政專項扶貧資金按照貧困縣集中程度以及貧困人口數量及比例等指標，更加科學、合理地分配到各個地區。2020年中央財政專項扶貧資金分配東部地區約100億元，占資金總額的比例不到6.84%；分配中部地區共297億元，約占資金總額的20.32%；分配西部地區共1008億元，占資金總額的比例近69%，分配東北地區共56億元，約占資金總額的3.84%，其中 “三區三州”所在的云南、貴州、新疆、四川、甘肅等省份，中央財政專項扶貧資金分配額度均超過100億元(12)由《2020年中央財政專項扶貧資金分配表》整理計算，國務院扶貧開發領導小組辦公室網站，http://www.cpad.gov.cn/art/2020/6/16/art_2360_182214.html，2020年6月16日。。

(三)財政扶貧資金精準投入和使用的基礎日趨堅實

第一，體現在貧困縣的確定及貧困戶的精準識別上。我國在全國范圍內開展了到村入戶式的貧困情況摸底調查并進行建檔立卡工作，通過公告公示、群眾評議等公開方式進行識別與確定，保證貧困戶識別的精準性，為扶貧資金精準投入提供了先決條件。

第二，體現在貧困退出機制的健全上。貧困退出機制與貧困識別機制相互配合，保證符合脫貧標準的貧困縣及貧困戶及時退出，并確保新增貧困人口和返貧人口及時被納入扶貧范圍，有效防止了扶貧資金投向出現偏差。

第三，體現在“五個一批”工程的實施上。“五個一批”是根據貧困地區具體環境及貧困人口致貧原因的差別，因地制宜地對發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育以及社會保障等方式的選擇與組合。在“五個一批”的保障下，扶貧資金投入才能有效防止“一刀切”的資金效率損失。

第四，體現在措施到戶精準上。根據不同貧困戶的不同困難和需求，一戶一策地制定幫扶措施，同時施以嚴格的動態監控，確保資金切實用于解決貧困戶的現實困難和實際需求。

四、我國財政扶貧資金效益和效率：基于精準性的評估

為了更清晰地呈現財政扶貧資金成效，擬采取定量分析的方法，對財政扶貧資金效益和效率進行評估。由于中央財政專項扶貧資金是全國各地開展扶貧工作、打贏脫貧攻堅戰的主要資金保障，并且其總量和結構數據的可得性和規范性相對較高，因此在評估時我們選用中央財政專項扶貧資金數據。

(一)中央財政專項扶貧資金的減貧效益評估

從2013-2019年，在我國現行農村貧困標準下，我國貧困人口數量從8249萬人減少到551萬人，脫貧人數共計7698萬人，貧困發生率降至0.6%，貧困地區農村居民可支配收入達到11567元，且持續增加。我國扶貧事業取得了如此舉世矚目的成效，與大規模、高精準度的財政扶貧資金投入使用不無關系，2013-2019年，中央財政專項扶貧資金投入總量超過5100億元，且投入力度不斷增大(見表1)。

表1 2013-2019年中央財政專項扶貧資金投入與全國減貧成效情況

基于上述數據，我們利用數據統計分析軟件對中央財政專項扶貧資金與貧困人口數量、貧困地區農村居民人均可支配收入的關系進行回歸分析，得到回歸模型如下：

(1)m1=10193.2-7.99w

(2)m2=4497.51+5.64w

其中m1為貧困人口數量(萬人)，m2為貧困地區農村居民人均可支配收入(元)，w為中央財政專項扶貧資金投入金額(億元)，兩個模型的回歸系數P值等于0。可以得出，中央財政專項扶貧資金與貧困人口數量、貧困地區農村居民人均可支配收入呈整體性關系顯著，假設其他條件不變，中央財政專項扶貧資金每增加1億元，貧困人口數量相應減少7.99萬人，貧困地區農村居民人均可支配收入相應增加5.54元。

(二)中央財政專項扶貧資金效率評估

為了準確呈現中央財政專項扶貧資金投入和使用的效率，我們選用數據包絡分析法(DEA)，基于數據統計口徑、可得性及關聯性等因素，以中央財政專項扶貧資金在我國21個省的投入分配情況作為投入指標，以各省減貧人口數量、貧困發生率下降幅度以及農村居民人均可支配收入變化情況三項數據作為產出指標，經過三階段測算，評估中央財政專項扶貧資金的效率，并對比2017年和2019年的評估結果(見表2)。為了增強結果的可比性和有效性，在評估中我們綜合考慮各省經濟社會發展狀況的差異，將各省人均GDP及城鎮化率作為環境指標，以有效剔除環境因素對資金效率的影響。具體來看，第一階段運行可得出中央財政專項扶貧資金在我國21個省分配的綜合效率、技術效率、規模效率、規模報酬以及相對有效性情況。第二階段根據第一階段的測算結果，剔除環境因素對省際間中央財政專項扶貧資金效率的影響。第三階段測算出各省在相對同質的環境下的效率值。

表2 2017年與2019年中央財政專項扶貧資金21個省份投入效率三階段DEA測算結果對比

從三階段DEA模型測算結果來看，我國21個省份中，中央財政專項扶貧資金投入使用的綜合效率、技術效率和規模效率三項指標均升高(或保持不變)的有8個省，兩項升高一項下降的有4個省，兩項下降一項升高(或保持不變)的有6個省，三項指標均下降的有3個省，總體來看效率有所提升，且有7個省2019年的部分效率指標達到1，3個省份三項效率值均為1，處于效率前沿面，資金投入使用效率較高。但平均來看，三項效率指標均有不同程度的下降，主要是受部分省份效率指標值下降幅度較大帶動，效率下降集中在“三區三州”所在省份，說明部分省份未能最充分地利用中央財政專項扶貧資金達到效率的前沿面，即在現有中央財政專項扶貧資金投入規模下資金的減貧效率尚未達到最優，的確是脫貧攻堅“最難啃的硬骨頭”，在沖刺階段需要全力攻堅克難。

五、我國財政扶貧資金的理論和機制創新：走向未來的精準

通過評估不難發現，我國財政扶貧資金效益和效率尚有提升的空間，需要著力推動相關理論創新、模式創新及制度創新，增強財政扶貧資金的可持續性，為面向未來的精準化貧困治理提供高水平的資金支持。

(一)推動我國財政扶貧資金投入使用的理論創新

習近平總書記關于財政扶貧資金的重要論述為我國財政扶貧資金投入與使用實踐提供了創新性的理論基礎，充分闡釋了財政扶貧資金對于打贏脫貧攻堅戰的重要性，為財政扶貧資金精準投入提供了強有力的理論支撐，為解決財政扶貧資金監管難題提供了理論指導。然而目前對習近平扶貧重要論述的理論研究還相對抽象，主要涉及對其形成過程、科學內涵、歷史貢獻的研究、體系化研究、重要內容的專門研究、精神實質的概括研究以及將其抽象為扶貧攻堅戰略思想和扶貧觀。從中可見，這方面研究尚未具體化并向實際應用層面的縱深研究發展。事實上，習近平扶貧重要論述中，有很多涉及財政扶貧資金的內容，并且相對體系化，可以從具體問題入手加以梳理，將習近平扶貧重要論述與財政扶貧資金投入與使用的實踐相結合，推動我國貧困治理的理論創新。

(二)推動我國財政扶貧資金投入使用的機制創新

首先，建立健全有中國特色的全方位、多層次、全流程的財政扶貧資金監管體系，并向著更加精準的方向發展。一是建立健全以精準脫貧為出發點和歸宿的財政扶貧資金監管體系，有效克服扶貧資金涉及部門及層級較多、政策執行主觀性較強以及較易發生的截留、挪用甚至侵占、貪污等問題。二是明確財政扶貧資金監管體系的功能。這一體系需要覆蓋財政扶貧資金事前、事中、事后的整個流程，需要充分發揮各類監督主體的監管職能，并為群眾參與監督提供暢通的渠道。三是進一步完善和出臺相關法律法規。一方面為穩步提升扶貧資金監管的精準度提供重要依據與保障，另一方面增強財政扶貧資金監管的強制約束力。

其次，建立長效的扶貧審計制度，充分發揮扶貧審計的精準監督效能。當前，扶貧審計已成為財政扶貧資金監管最重要的抓手之一。未來，需要更加嚴格地執行對扶貧資金的審計監督，拓展其功能邊界。一是通過扶貧審計進一步提升扶貧資金投入使用的透明度。二是提升扶貧審計對扶貧資金投入使用中的違法違規違紀行為的警示和糾正作用，及時發現扶貧資金投入使用中的低效、違規等方面問題并強化落實整改。

再次，還需重視運用新技術手段推動扶貧資金投入使用制度創新。充分運用現代信息技術推進財政扶貧資金大數據平臺建設，對扶貧資金來源、投入與使用、評價、監管等各方面提供實時數據分析，為加速相關制度創新提供有利的技術支撐。

(三)著力提高中央財政扶貧資金投入使用精準度

首先，進一步優化我國財政扶貧資金管理體制機制。一是在繼續加大中央財政專項扶貧資金投入規模基礎上，完善省級財政與中央財政專項扶貧資金投入相適應的扶貧資金增長機制。二是推進扶貧領域中央和地方政府間事權與支出責任劃分機制改革，深入轉變政府職能，立足地方政府的信息優勢，給予地方充分的自主權，加強對各級各類財政扶貧資金的統籌整合力度，以保證各地財力與扶貧脫貧責任相匹配，為提高扶貧資金投入使用效率提供科學的制度支撐。三是建立動態調整的財政扶貧資金配置機制。一方面，綜合考慮各地經濟發展及扶貧需求的現實情況，包容各地致貧原因及扶貧方式與效率的異同，建立科學合理的資金配置標準，以緩解財政扶貧資金的供需矛盾；另一方面，要根據各地脫貧工作的動態變化情況，因時因地制宜，調整資金配置結構，加大對貧困地區的支持力度，增強扶貧效果的可持續性與長期性。

其次，根據各地在扶貧資金投入使用效率表現方面的差異分類施策。對于中央財政專項扶貧資金投入使用效率較高的地方，要持續改進資金投入使用體系，繼續提高資金投入的規模效益與技術效率，爭取達到效率前沿面。對于效率相對較低、下降幅度較大的省份，要及時發現問題，一方面，加大財政扶貧資金存量整合與結構調整，優化資金投入分配結構，提高資金投入的精準性，以提高規模效率；另一方面，加大扶貧政策與模式創新，參考借鑒先進經驗，豐富資金投入方式，提高扶貧資金投入的技術效率，根據公平與效率及成本與收益原則，以規模效率與技術效率雙優化保障財政扶貧資金投入使用綜合效率的持續改進。