國際公約在大型郵輪應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的適用

唐四海 錢靈艷 蔣 智 蘇開文 羅鈺瀟 宋冬冬 郭延青 王彰龍

一、背景介紹

今年2月起，隨著新冠肺炎疫情在全球加速蔓延，國際海事組織（IMO）單獨(dú)或聯(lián)合世界衛(wèi)生組織（WHO）、國際勞工組織（ILO）、世界海關(guān)組織（WCO）等發(fā)布了多篇聲明，旨在協(xié)助各國以盡量減少對國際交通和貿(mào)易不必要干擾的方式來執(zhí)行各項(xiàng)衛(wèi)生措施。但上述措施并沒有針對郵輪（大型客船）提出具體的建議。

疫情仿佛一個放大鏡，重重危機(jī)下考驗(yàn)了郵輪相關(guān)各個地區(qū)、領(lǐng)域的應(yīng)急處置能力及治理效能。“鉆石公主”號淪為“恐怖郵輪”，“威斯特丹”號、“世界夢”號郵輪也因疫情被拒靠港。同樣面對突發(fā)疫情，中國擁有處置得當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。如天津?qū)γ绹文耆A旗下的“歌詩達(dá)賽琳娜”號進(jìn)行應(yīng)急處置，及時(shí)有效地從源頭控制了病毒的進(jìn)一步擴(kuò)散，避免了更嚴(yán)重的病例出現(xiàn)。皇家加勒比“海洋量子”號作為中國疫情得到有效控制以后第一艘回歸中國母港的國際郵輪，在經(jīng)過66天的海上漂泊后獲準(zhǔn)停靠上海吳淞口國際郵輪港，全船353名超期服役的中國船員平安回國。成功經(jīng)驗(yàn)的背后，針對大型郵輪應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的體系化研究的需求十分迫切。

二、公約梳理

根據(jù)本次疫情特點(diǎn)，筆者從《1974年國際海上人命安全公約》（SOLAS）、《國際防止船舶造成污染公約 73/78》（MARPOL）、《2006年海事勞工公約》（MLC）、《便利國際海上運(yùn)輸公約》（FAL）和《國際衛(wèi)生條例》（IHR）等公約中梳理出與大型郵輪管理要求相關(guān)的條款，見表1到表5。

表1《1974年國際海上人命安全公約》相關(guān)條款

表2《國際防止船舶造成污染公約73/78》相關(guān)條款

續(xù)表

表4《便利國際海上運(yùn)輸公約》相關(guān)條款

表5《國際衛(wèi)生條例》相關(guān)條款

續(xù)表

三、從國際公約看國際郵輪在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的不足

上文梳理了各個國際公約關(guān)于應(yīng)對國際郵輪公共衛(wèi)生事件的相關(guān)內(nèi)容和具體規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，國際公約的條款并不能完全滿足實(shí)際防疫需要。有以下問題值得關(guān)注：

1.國際合作方面存在的問題

SOLAS公約中沒有直接關(guān)于公共衛(wèi)生突發(fā)事件中船旗國、港口國、沿海國之間的職責(zé)要求，而FAL公約主要規(guī)定了避免不當(dāng)限制或延誤船舶、船上人員和貨物進(jìn)出港的原則。國際海事組織發(fā)布的《CO VI D-19 相關(guān)I MO 文件的實(shí)施和執(zhí)行》（Circular Letter No.4204-Add.1）和《IMO-WHO關(guān)于應(yīng)對COVID-19疫情的聯(lián)合聲明》（Circular Letter No.4204/Add.2）中，呼吁各國確保以盡量減少對國際交通和貿(mào)易不必要干擾的方式執(zhí)行衛(wèi)生措施，可以理解為當(dāng)前不應(yīng)對郵輪采取過于嚴(yán)苛的入境規(guī)定。《國際衛(wèi)生條例》也明確，不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機(jī)在任何入境口岸停靠，除非入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定衛(wèi)生措施的能力。

郵輪“威斯特丹”號被迫在海上漂泊13天的案例充分說明，各國在疫情發(fā)生后對船舶進(jìn)港采取的審慎態(tài)度，一定程度上已經(jīng)造成了旅客和船員的極大不便。各國都以不具備衛(wèi)生措施能力為借口拒絕有公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的郵輪靠港。“鉆石公主”號和“世界夢”號郵輪也都經(jīng)歷了延遲通關(guān)或被拒絕進(jìn)入港口，而且沒有基于有證據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評估。其中“威士特丹”號2月13日在柬埔寨靠港前，已經(jīng)在海上漂泊了10天，至少被5個國家或地區(qū)的港口拒之門外。

2.郵輪乘客、船員及相關(guān)作業(yè)人員管理方面存在的問題

（1）乘客信息登記：SOLAS公約僅要求提供人數(shù)、姓名和性別信息，當(dāng)面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，上述信息顯然不夠。船上乘客的原居住地沒有被要求記錄，一旦發(fā)生類似新冠肺炎的傳染性疾病，不利于快速鎖定重點(diǎn)地區(qū)乘客，進(jìn)而影響排查感染人員的效率。

（2）船員就醫(yī)：為船員提供醫(yī)療服務(wù)是船員的正常權(quán)利之一。MLC公約對船員的就醫(yī)提出了較為具體的要求，但是目前國際上尚無針對郵輪船員就醫(yī)的通用指南。

（3）郵輪輔助船舶及人員管理：按照目前的狀況，為郵輪提供服務(wù)的人員很多，包括供油船人員、油污水接收船人員、垃圾接收船人員、物料船人員等。這些船舶在向郵輪提供服務(wù)的同時(shí)，難免會與郵輪人員有接觸，可能會受到波及。

（4）郵輪船員日常操作及管理：當(dāng)面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，郵輪上的高級船員、普通船員及服務(wù)人員可能會因?yàn)橄拗葡麓⒛芰Σ蛔愕仍蛟谂鋯T、適任能力等方面出現(xiàn)各類狀況。

3.郵輪設(shè)施設(shè)備存在的問題

“鉆石公主”號事件中，很多報(bào)道都關(guān)注到了郵輪的通風(fēng)系統(tǒng)。根據(jù)現(xiàn)有的資料，郵輪的通風(fēng)系統(tǒng)可能成為病毒的傳播源。郵輪上的內(nèi)艙房通風(fēng)僅依靠船舶通風(fēng)系統(tǒng)，更增加了感染的風(fēng)險(xiǎn)。郵輪通風(fēng)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)并不能達(dá)到有效隔離的要求。此外，郵輪上的醫(yī)務(wù)室只能應(yīng)對一般性疾病，對大面積、傳染性強(qiáng)的疾病不論從數(shù)量上還是設(shè)置要求上都不能滿足實(shí)際需要。

4.郵輪防污染管理方面存在的問題

（1）生活污水：研究顯示在一定條件下新冠病毒也存在糞-口傳播和氣溶膠傳播的可能。即生活污水可能成為潛在的傳染源，從而需要對其處置消毒提出更高的要求。根據(jù)MARPOL公約，現(xiàn)有國際郵輪均應(yīng)配備符合MEPC.2.（Ⅵ）、MEPC.159（55）或MEPC.227（64）要求的生活污水處理裝置，但該裝置對病毒的滅活效果并未被納入設(shè)備處理指標(biāo)。

（2）生活垃圾：疫情中，生活垃圾及疫情防護(hù)、隔離時(shí)使用的或被確診、疑似病例感染的口罩等醫(yī)療廢棄物在收集、儲存和處置過程中稍有不當(dāng)，就可能成為疫情擴(kuò)散傳播的風(fēng)險(xiǎn)源。MARPOL公約附則Ⅴ對船舶垃圾收集、分類、處理、儲存、回收利用、重新使用和排放垃圾的人員、設(shè)備和程序提出了要求，附則Ⅵ對船上焚燒物質(zhì)的種類和地點(diǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，但在本次疫情發(fā)生后，國際海事組織并未針對生活污水和生活垃圾提出特別處理措施。郵輪上產(chǎn)生的過期藥品、使用過的繃帶和棉球、一次性醫(yī)用針筒和手術(shù)刀、針頭等醫(yī)療廢棄物的處置一直是個難點(diǎn)，疫情防控中垃圾回收利用風(fēng)險(xiǎn)激增和醫(yī)療廢棄物的大量產(chǎn)生使這一問題更加突出。

四、相關(guān)建議

1.國際合作的相關(guān)建議

相較于郵輪上有限的防疫措施，港口國的處理方式和處理能力對疫情控制起到十分重要的作用。“鉆石公主”號事件中日本的處理方式是否合理目前還暫無定論。雖然日本當(dāng)時(shí)的法律身份是“沿海國”和“港口國”，可以基于合理理由允許或拒絕某一郵輪入港停靠，但以郵輪目前的條件，人員在船上隔離風(fēng)險(xiǎn)較大，船上如果有傳染病源，一味地不被允許進(jìn)港可能會導(dǎo)致嚴(yán)重的安全風(fēng)險(xiǎn)，更合適的做法是安排旅客和船員下船隔離。《國際衛(wèi)生條例》中“無疫通過”是國際海洋法中“無害通過”概念的具體化。無害通過是有條件的，沿海國可以拒絕接收郵輪，但正如公約所述，除非沒有達(dá)到國際衛(wèi)生港口的標(biāo)準(zhǔn)，各方都有接收郵輪的義務(wù)。為此，各國需肩負(fù)起船旗國和港口國的義務(wù)，通力合作，達(dá)成合作機(jī)制，避免采取過于嚴(yán)苛的措施。未來國際社會應(yīng)當(dāng)在國際合作機(jī)制的構(gòu)建方面開展更多的探討，比如，國際海事組織、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織都是聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)，在應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件中有很大的合作空間。三家機(jī)構(gòu)曾聯(lián)合推出《國際船舶醫(yī)療指南》，確保海員享有不低于陸地勞工標(biāo)準(zhǔn)的衛(wèi)生保健和醫(yī)療護(hù)理，未來可進(jìn)一步提高該指南的地位和執(zhí)行力。同時(shí)郵輪母港應(yīng)當(dāng)具備應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力，能為郵輪提供醫(yī)療救助、緊急救援等服務(wù)。

2.人員管理的相關(guān)建議

（1）乘客信息的收集方面，一旦發(fā)生具有傳染性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在統(tǒng)計(jì)信息的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)把所有乘客的登輪前居住地等信息也一并統(tǒng)計(jì)，便于船上工作人員快速鎖定感染概率大的乘客，防止疫情進(jìn)一步擴(kuò)大。

（2）郵輪輔助船舶作業(yè)人員管理方面，在開展油污水接收、垃圾接收、供油等作業(yè)時(shí)，船岸作業(yè)人員應(yīng)保持安全距離，穿戴防護(hù)用品，作業(yè)結(jié)束后及時(shí)做好防疫消毒等。主管機(jī)關(guān)應(yīng)掌握作業(yè)人員的動態(tài)，便于衛(wèi)生檢疫部門開展流調(diào)和醫(yī)學(xué)檢查。

（3）船員管理方面，為保障國際郵輪公共衛(wèi)生突發(fā)事件中有關(guān)船員船上和岸上醫(yī)療權(quán)益，各國海事主管機(jī)關(guān)、地方疾控中心、地方政府、各口岸單位、郵輪公司、相對應(yīng)的船員所屬國領(lǐng)事機(jī)構(gòu)、船舶代理和相關(guān)協(xié)會等應(yīng)聯(lián)合開展行動，為郵輪船員提供就醫(yī)渠道，明確船員就醫(yī)的必要信息，確保船員得到有效的岸上醫(yī)療救助。IMO通過修訂港口國監(jiān)督指南，認(rèn)可發(fā)生疫情的締約國的在船船員相關(guān)證書繼續(xù)保持有效，港口國檢查不將臨時(shí)性配員不足、船員相關(guān)證書失效作為檢查缺陷；特定情況下允許船東和船員簽訂繼續(xù)在船工作的協(xié)議，允許船員超期服務(wù)。此外，建議在勞工公約導(dǎo)則B2.5.1中除“戰(zhàn)亂區(qū)域”外增加“發(fā)生國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生生事件（PHEIC）的疫區(qū)國”，船員有權(quán)力不隨船舶駛往上述國家遣返。

3.郵輪設(shè)施設(shè)備的相關(guān)建議

郵輪如果存在發(fā)生大規(guī)模呼吸道傳染病的風(fēng)險(xiǎn)，通風(fēng)系統(tǒng)應(yīng)強(qiáng)制開啟新風(fēng)（室外取風(fēng)）、關(guān)閉熱回收、使用高級別過濾網(wǎng)、利用紫外線殺菌等，適時(shí)考慮停止使用空調(diào)設(shè)備。鑒于郵輪特殊的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和密集的人員分布，郵輪的通風(fēng)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)有別于陸地上樓宇的通風(fēng)，這樣才能降低傳染病在郵輪上快速傳播的可能。建議國際海事組織研究出臺一套特別針對郵輪的通風(fēng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范，在郵輪建造時(shí)推廣。

4.環(huán)境防污染的相關(guān)建議

（1）生活污水管理方面，為達(dá)到防疫目的，可根據(jù)疫情病毒特性，采取與陸地上類似的消毒手段，向馬桶、生活污水管路有針對性地投放消毒劑。考慮到突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，對郵輪消毒滅菌產(chǎn)生的大量消毒水殘余排放水體可能造成水域污染的問題，可以通過船舶盡可能遠(yuǎn)離內(nèi)河、港口水域或根據(jù)例外條款按一定報(bào)告審批程序取得豁免。

（2）生活垃圾和醫(yī)療廢棄物管理方面，疫情防控期間，為了最大限度地減少船上被污染垃圾的處置環(huán)節(jié)，限制病毒疫情傳播，建議根據(jù)MARPOL公約相關(guān)附則的例外條款按一定報(bào)告審批程序，直接對船上產(chǎn)生的可能被污染的垃圾、醫(yī)療廢棄物實(shí)施粉碎、消毒和焚燒。對于必須上岸處理的垃圾，接收環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格滿足衛(wèi)生檢疫要求，接收人員做好防護(hù)。

5.其他建議

首先，發(fā)生疫情后，如郵輪距離港口較近，應(yīng)盡快靠泊，使旅客和非值班船員下船到陸地上隔離，留船值班人員也應(yīng)采取相應(yīng)的艙室隔離措施，如關(guān)閉中央空調(diào)系統(tǒng)，在有陽臺或窗的艙室居住。其次，郵輪陸地應(yīng)急救助方案必不可少。應(yīng)關(guān)注母港城市及腹地應(yīng)對重大疫情的能力，建立健全郵輪應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制。

建議在ISM規(guī)則下建立郵輪應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的指南。SOLAS公約要求，所有客船應(yīng)在駕駛室設(shè)置一個處理緊急情況的決策支持系統(tǒng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件也應(yīng)該被包括在這個決策支持系統(tǒng)中，以便在發(fā)生類似新冠肺炎疫情時(shí)，指導(dǎo)船方按照應(yīng)急預(yù)案中的信息、程序采取相應(yīng)措施。

五、結(jié)語

作為大型客船的郵輪，在建造初始更多的是考慮保障船上人員的航行安全，并為乘客提供更好的服務(wù)體驗(yàn)。本次新冠肺炎疫情，讓郵輪行業(yè)和公眾開始重新審視郵輪在防范突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的能力問題。現(xiàn)有的公約更多地對船舶的安全和防污染提出要求，衛(wèi)生防疫方面的條款近乎空白，相信經(jīng)過本次疫情的沖擊，未來修訂公約條款以適應(yīng)公共衛(wèi)生需求將成為新的全球海事研究熱點(diǎn)。此外，不可否認(rèn)，將郵輪按照傳染病醫(yī)院的要求來設(shè)計(jì)和建造將大大提高郵輪的建造成本，且會降低乘客的舒適度。更合理的做法是，在郵輪適度改進(jìn)設(shè)施設(shè)備的同時(shí)，各郵輪港口在建造時(shí)就充分考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的資源配備能力，各港口國、船旗國、沿海國通力合作，切實(shí)承擔(dān)責(zé)任，避免“鉆石公主”號的悲劇重演。