海事行政強制執行種類、期限及程序等問題探討

高 寧

海事行政強制執行對于實現海事行政管理目的、維護行業管理秩序具有重要意義，但同時不正當或不正確實施行政強制執行，也會侵害行政相對人人身、財產合法權益。目前，對于海事行政強制執行理論缺乏研究，實踐應用較少，導致了海事行政機關對其具體種類、申請期限和執行程序存在模糊認識，對強制執行的程序規范要求有所忽視，可能在申請法院行政強制執行或相對人提起訴訟時無法得到法院支持，導致海事行政管理目的無法實現，甚至存在履職風險。

一、海事行政強制執行方式及種類界定

《行政強制法》第2條規定：行政強制執行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務的行為。同時第12條規定了5種行政強制執行方式和“其他強制執行方式”的條款，第13條規定行政強制執行由法律設定。對于海事行政強制執行的規定，除《行政強制法》外，主要還有《交通運輸行政執法程序規定》（交通運輸部2019年9號令，以下簡稱“9號令”）、《海事行政強制實施程序規定》（海法規[2012]499號，以下簡稱“499號文件”）等部門規章和部海事局規范性文件。

對于海事行政強制執行種類，9號令和499號文件均沒有明確。在《直屬海事系統權責清單》①來源于https://www.msa.gov.cn/page/article.do?articleId=3A0E58DE-9B0C-40F1-BF0C-EAD73A8FD2E0&channelId=B3106B07-CC4E-493C-8F65-DA6B5AF6282A，查詢于2020年8月2日。《直屬海事系統權責清單》中列明了7種行政強制種類：內河暫扣船舶（浮動設施），內河拆除動力裝置，內河強制卸載，扣押違法運輸危險化學品及運輸工具，查封、扣押不符合保障安全生產的國家標準或者行業標準的設施、設備、器材，沉船沉物強制打撈（清除），強制清污。中“海事行政強制”部分列明了7種行政強制權力，但未區分是海事行政強制措施還是海事行政強制執行，也未對海事行政強制執行和申請法院強制執行進行區分。根據“清單之外無權力”的基本理念，本文只將討論納入“海事行政強制”范疇的7項人事權②對于海事行政機關實施的責令限期改正、禁止離港、禁限航等行為是否屬于行政強制，理論界和實務界有不同觀點，本文不做探討。。經梳理相關法律規定得出，海事行政強制執行所涉法律條款如下：一是加處罰款或者滯納金（行政處罰法第51條），二是排除妨礙、恢復原狀（港口法第54條、海上交通安全法第40條、水污染防治法第80條等），三是代履行（行政強制法第50條、海上交通安全法第40條、海洋環境保護法第71條、水污染防治法第80條、安全生產法第62條等），四是申請人民法院強制執行（行政強制法第53條）。

綜上，本人認為海事行政強制執行的種類如下：一是加處罰款或者滯納金；二是排除妨礙、恢復原狀下的沉船沉物強制打撈、強制清污；三是代履行下的沉船沉物強制打撈、強制清污①本人認為，根據法律規定和實踐操作，在海事行政機關限期打撈、指令清污時，責任人自行打撈、自主清污應當屬于“排除妨礙、恢復原狀”行政強制執行，如果符合行政強制代履行條件而實施代履行行為的，則應當屬于“代履行”行政強制執行。二者在強制執行決定書中應該有明確意思表示。；四是罰款或加處罰款、代履行費用的申請人民法院強制執行。從現行法律規定和法院受理申請執行裁定判例看，前三項歸于行政機關強制執行，第四項歸于申請人民法院強制執行。

二、海事行政機關強制執行與人民法院強制執行之比較

《行政強制法》第2條規定，行政強制執行實質上包含行政機關強制執行和申請法院強制執行兩種。二者雖然都屬于行政強制執行，但其執行條件、法律依據、執行權歸屬、申請期限等均存在不同，因此在《行政強制法》中把二者分章予以規定，在此也有必要對其差異進行比較。

（一）申請人民法院強制執行以行政機關無強制執行權為前提

《行政強制法》第13條規定，申請人民法院強制執行主體為“法律沒有規定行政機關強制執行的”行政機關，這既便利行政機關充分行使法律賦予行政權利、簡化執行程序、提高執行效率，也有利于減少行政機關在執行中推諉扯皮、濫用司法資源。《行政強制法》第50條賦予行政機關強制執行權，行政機關有權作出行政決定，就有實施代履行的行政強制執行權②見遼寧海事法院（2019）遼72行審41號：遼寧省自然資源廳、李延慶非訴執行審查民事裁定書。遼寧海事法院認定遼寧省自然資源廳對“退還非法占用的海域、恢復海域原狀”的申請事項具有行政強制執行權，不應申請人民法院強制執行，而不予受理其行政強制執行申請。類似案例較多，多為系列案例，行政機關向法院就同一事項不同當事人提出一系列強制執行申請。。也有的法院裁定準予執行，但由行政機關組織實施③見（2020）魯72行審1號煙臺經濟技術開發區海洋經濟發展局、煙臺市妳紅水產品加工有限公司非訴執行審查民事裁定書：“責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀”的處罰內容準予強制執行，由煙臺經濟技術開發區大季家街道辦事處組織實施；廈門海事法院（2019）閩72行審31號行政裁定書：如被執行人許進國在上述期限內不履行退還非法占用海域、恢復海域原狀的義務，依法強制執行，由申請執行人廈門市自然資源和規劃局組織實施。。在海事行政強制執行中，如《行政處罰法》第51條對“作出行政處罰決定的行政機關”可以采取加處罰款、《海洋環境保護法》第71條對海事行政機關強制清污代履行作出明確規定，以上行政強制執行海事行政機關就不能申請法院強制執行。

（二）執行權的來源和歸屬不同

行政機關強制執行權的來源是《行政強制法》之外的部門法律授權，歸根結底是一種行政權。而申請人民法院強制執行的來源是《行政強制法》第13條、第53條規定，作為司法機關的人民法院，行使的是司法權。如海事行政機關可以在當事人不履行行政處罰決定時采取加處罰款的行政強制執行，可以理解為原具體行政行為的延伸，目的是促使義務人履行義務的行為；如果義務人在法定期限內不申請復議或者提起訴訟，又不履行行政處罰決定，海事行政機關申請法院強制執行，就不是具體行政的延伸，是為保障行政管理目的實現、賦予司法權強制干預的法律銜接，是一種司法行為。

（三）強制執行實施的程序要求不同

依據9號令和499號文件，海事行政機關申請強制執行程序主要包括：制作《催告通知書》——聽取當事人陳述申辯——無異議且仍不履行者制作《行政強制執行決定書》——有效送達——期限經過仍未履行，無中止或終止執行情況下實施行政強制執行（代履行情況下在代履行3日前仍要履行催告程序）；申請法院強制執行程序主要包括：制作《催告通知書》——仍未履行義務者申請法院強制執行——經人民法院審查后予以執行。當然，無論何種行政強制執行，海事行政機關均要履行內部行政審批程序。在申請人民法院強制執行時，法院要對申請執行事項的程序和實體進行審查①見大連海事法院行政裁定書（2020）遼72行審1號：大連海事局、江蘇華航物流有限公司非訴執行審查民事裁定書。海事法院因海事行政機關行政處罰文書送達不合法而認定“不符合申請法院強制執行的條件”而裁定不予受理。。

（四）申請強制執行的期限要求不同

行政機關強制執行是一種行政權，具體行政行為一經作出就推定合法有效，具有執行力，當事人無論是否申請行政復議或提起行政訴訟，原則上均不停止執行，此種原則和精神在《行政復議法》第21條、《行政訴訟法》第56條中也有體現。因此，行政機關強制執行期限依據法律、法規規定期限執行即可，無須考慮權利救濟期限是否經過。

申請法院強制執行，既需要具體行政行為已經具有執行力，還需要司法機關認定的確定力：一是具體行政行為具有執行力，體現在具體行政行為已經作出且經過自動履行期，行政機關未撤銷、變更具體行政行為；二是具體行政行為具有確定力，體現在權利救濟期限已經經過義務人未行使救濟權利或者雖行使但未得到支持，具體行政行為具有司法認定的確定性。因此，申請法院強制執行的期限至少需要復議、訴訟期限的經過才開始起算，如果義務人申請復議、提起訴訟，需要復議、訴訟程序完結。對于逾期申請是否受理，人民法院可以依據《行政訴訟法》及相關司法解釋作出裁定②見廈門海事法院（2018）閩72行審32號：福鼎市海洋與漁業局、福建省沙埕港物流有限公司非訴執行審查行政裁定書。申請人逾期申請，法院認定執行標的系被非法填占海域的強制退還、恢復原狀，關系到國家海洋生態環境利益，維護國家海洋生態環境利益，構成受理本案申請的“正當理由”，不存在《行政訴訟法適用解釋》規定的不予執行情形，裁定準予強制執行。同時，廈門海事法院向相關行政機關發出司法建議，建議改正工作瑕疵。。

三、行政處罰罰款執行視角下的海事行政強制執行問題剖析

鑒于行政機關強制執行和申請人民法院強制執行之間的區別，海事行政機關在實施行政強制執行時一定要遵守申請期限、執行主體、具體程序要求。前述海事行政強制執行中同時適用行政機關強制執行和申請人民法院強制執行，最具有代表性的是行政處罰罰款執行，本部分以此為視角對海事行政強制執行問題進行剖析，供執法實踐參考。

（一）罰款和加處罰款的性質和程序

行政處罰罰款，是海事行政機關基于海事行政管理法律、法規和規章等要求，對相對人因違反法定義務而使其負擔“金錢給付義務”的制裁，屬于行政處罰的一種。加處罰款，是基于義務人逾期不履行行政處罰罰款義務，為督促其履行義務而給予新的“金錢給付義務”，目的是促使其及時履行繳納罰款義務，屬于行政強制執行的一種。鑒于二者法律屬性不同，因此所適用程序亦不同。對于罰款，海事行政機關依照《行政處罰法》、9號令和《海上海事行政處罰規定》程序實施。對于加處罰款，海事行政機關則依照《行政強制法》、9號令和499號文件規定程序執行，要注意其適用的前提條件、時間條件等要求。需要注意的是：加處罰款行政強制執行程序不可缺失③經查詢（2020）浙72行審16號：寧波海事局、柳永根非訴執行審查行政裁定書以及（2020）魯72行審4號。壽光市農業農村局、丁明亮非訴執行審查民事裁定書，加處罰款未履行行政強制執行程序，未制作并送達強制執行決定書，法院也未提出異議。因此，很多海事管理機構和執法人員對二者屬性認識不清，存在錯誤認識，認為已經在處罰決定書中對“加處罰款”時間、標準予以標注，無須行政強制執行程序，逾期“加處罰款”即可自動執行。，海事行政機關內部的行政審批流程與外部的催告、聽取陳述申辯、制作決定書和送達程序同等重要。

（二）行政機關加處罰款和申請法院強制執行實施主體

對于行政機關處罰罰款，依據部海事局《海事行政處罰程序實施細則》第7條規定：各級海事局管轄本轄區內的所有海事行政處罰案件，海事處以所屬海事局的名義按照處罰權限實施行政處罰。由此可見，海事處不是法律意義上的行政處罰實施主體，實施海事行政處罰罰款主體是分支局，部海事局、直屬海事局直接實施行政處罰較為少見。對于加處罰款，依據《行政強制法》第45條規定：作出行政處罰決定的機關可以依法加處罰款，且加處罰款的數額不能超出原罰款的數額。因此，加處罰款的實施主體是作出行政處罰的行政機關。

對于申請人民法院強制執行，依據《海事行政處罰程序實施細則》第43條規定，由作出行政處罰決定的機關依法向所在地有管轄權的人民法院申請強制執行，依據海事行政案件管轄權限，實施主體是海事行政機關所在地海事法院。

（三）實施加處罰款的期限和申請法院強制執行期限

加處罰款由海事行政機關實施，期限如下：（1）自義務人收到《海事行政處罰決定書》之日起計算，15日內為自動履行期；（2）15日期滿未履行者，處罰機關即可制作《催告通知書》并送達義務人；（3）義務人收到催告書后在催告期限內仍未履行繳納罰款義務者，處罰機關即可做出《海事行政強制執行決定書》；（4）義務人在收到加處罰款強制執行決定書后超過30日，經催告仍不履行者即可申請人民法院強制執行。

申請人民法院強制執行，可以分為兩種情形。第一種情形：義務人收到《海事行政處罰決定書》之日起法定期限內未申請復議或提起訴訟，又不履行法定義務（是否加處罰款由海事行政機關決定，且申請執行時是僅申請強制執行罰款還是申請強制執行罰款和加處罰款，由行政機關確定），自期限屆滿之日起3個月內可以提起申請，申請前要履行催告程序。第二種情形：義務人在法定期限內申請復議或提起訴訟，或者申請復議又提起行政訴訟，需要復議或訴訟程序結束（或終止）后，且經過了法定救濟期限，自此日期起算3個月內可以提起申請，申請前要履行催告程序。特殊情形下，義務人與行政機關就罰款延期或分期繳納達成協議，行政強制執行申請期限自義務人違反協議未履行繳納義務之日起重新計算①見煙臺市中級人民法院（2020）魯06行審復1號、煙臺市芝罘區人民法院（2020）魯0602行審3號：國家外匯管理局煙臺市中心支局、煙臺冠宇國際貿易有限公司非訴執行審查行政裁定書，二審法院認定批準延期繳納罰款的行為相當于變更了行政處罰決定的履行期限，申請不屬于逾期申請，裁定撤銷一審法院不予受理裁定，而由一審法院重新作出予以受理的裁定。，加處罰款不是一個獨立的行政行為，其申請人民法院強制執行期限起算時間與處罰罰款申請期限相同，不能自作出加處罰款決定時間起算②見海南省三亞市中級人民法院（2020）瓊02行審復1號三亞恒創木藝有限公司其他行政行為非訴執行審查行政裁定書：法院認為加處罰決定并不是獨立的行政行為，而是原處罰決定的強制執行方式，天涯區環境局應以原處罰決定作為申請強制執行的依據。。

（四）罰款和加處罰款行政強制執行審查要點

在立案受理階段，人民法院采取書面審查方式，主要審查海事行政機關是否按照《行政強制法》第55條、9號令第116條規定提交申請材料，提交材料是否符合法定要求（如強制執行申請書需要行政機關負責人簽名、加蓋印章、行政決定書、催告文書及其送達情況）等。立案受理之后，人民法院要對申請執行事項進行全面審查，主要審查行政行為合法性，涵蓋申請人是否作出具體行政行為的行政機關、是否在法定期限內提出申請、是否履行法定程序，各項申請文書是否符合要求、文書是否有效送達、催告是否符合規定等。

四、海事行政強制執行的幾點思考

對于海事行政強制執行，本人認為有必要對一些模糊問題進行思考，明晰觀點和做法，進而通過完善法律法規進一步規范海事行政強制執行，依法履行職責，提升執法公信力。

（一）行政機關有無行政強制執行權的認定

通過裁判文書網案件查閱，對于行政機關有無行政強制執行權，法院認為③通過裁判文書網查詢，法院對行政機關強制執行權的認定標準基本一致，依據《行政強制法》第50條，只要行政機關有權做出行政決定，對于具體行政決定就可以實施代履行，如遼寧省高級人民法院（2019）遼行審復21號、云南省怒江傈僳族自治州中級人民法院（2020）云33行審復1號、海口海事法院（2019）瓊72行審35號等，未發現不同觀點案例。《行政強制法》第50條通過行政強制代履行的方式賦予行政機關強制執行權，第50條至52條對代履行的適用條件、主體、程序、方式以及即刻代履行等都進行了明確規定。依照前述規定，若當事人對行政機關依法作出的要求其履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定不自動履行時，行政機關或其委托合格的第三人均可代履行，從而實現行政管理目標。在此情形下，行政機關申請人民法院強制執行于法無據。基于以上觀點，本人認為除罰款、加處罰款和代履行費用的實現可以申請人民法院強制執行外，其他行政強制執行均為行政機關強制執行。

（二）海事處能否作為行政強制執行主體

對于海事處是否作為行政強制執行主體，在理論上存在不同認識，依照499號文件①該文件第三條第二款、第三款規定：各級海事管理機構有權依法作出各類行政強制決定。各省級地方海事管理機構、直屬海事管理機構可根據實際對所屬海事管理機構的具體權限作出限定。、《交通運輸部辦公廳關于全面推行直屬海事系統權責清單制度的通知》（交辦海[2018]19號）“海事行政強制”的部分明確海事行政強制的實施主體包括基層海事處。對此，法院案例中也有認定：各級海事管理機構有權依法作出各類行政強制決定②海南省高級人民法（2019）瓊行終403號海口美蘭金水門水上游船海鮮酒樓與中華人民共和國海口新港海事處行政強制二審行政判決書中觀點：各級海事管理機構具有依法作出行政強制決定的職權。該案件經最高人民法院再審，（2020）最高法行申5876號裁定書認定：作為基層海事管理機構，被申請人具有實施本案行政強制措施的法定職權。。但依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條規定，行政機關派出機構需有“法律、法規或者規章”的授權方能以自己名義行使職權，在2019年《交通運輸部海事局海事行政強制實施程序規定》修訂征求意見稿第二章“實施行政強制的主體”中也規定：各級海事管理機構依照法律、法規的規定，有權以自己的名義實施海事行政強制。

因此，從法律規定看，對于海事處能否作為行政強制執行主體不能一概而論，應當從是否具有“法律、法規或者規章”的授權來認定。對于海事行政處罰，《海事行政處罰程序實施細則》③海政法〔2019〕275號文件，自2019年9月1日起實施，第7條規定：各級海事局管轄本轄區內的所有海事行政處罰案件，制作文書時應加蓋本級海事管理機構的行政處罰專用章。海事處管轄本轄區內的下列海事行政處罰案件，出具的對外行政處罰文書應當填寫其所屬海事局的名稱，加蓋其所屬海事局的行政處罰專用章。第7條規定雖然沒有直接否定海事處對轄區內行政處罰案件的管轄權，但“需要加蓋所屬海事局”的處罰專用章，從實施主體上實際否定了海事處對處罰案件的管轄權，自然也失去了行政強制執行主體資格。對于沉船沉物打撈、強制清污等其他行政強制執行，海事處是否具有主體資格，目前看其法律、法規或規章授權不足，建議以海事處名義實施上述行為時要慎重選擇。

（三）行政強制代履行費用的實現方式

代履行費用，是行政機關或其委托的第三人代當事人履行其本應當履行的法定義務，產生的費用由當事人承擔，該費用基于行政強制執行法律規定而產生。依據《行政強制法》第51條第二款規定，海事行政強制代履行費用按照成本合理確定，由當事人承擔。雖然法律沒有規定行政強制代履行費用的實現方式，但從費用目的、產生性質看，依據訴訟方式實現代履行費用明顯不合適，一般認為在當事人拒不履行繳納代履行費用情況下，可以通過申請人民法院強制執行的途徑實現④寧波海事法院（2019）浙72行審23號象山縣自然資源和規劃局、寧波石南高礦業有限公司非訴執行審查行政裁定書：象山縣自然資源和規劃局通過申請人民法院強制執行拆除碼頭的行政強制代履行費用獲法院準予強制執行。，當然法院會對代履行實施程序及費用是否合理進行全面審查。因此，在實施代履行時，行政機除嚴格遵守法定程序，還要盡到合理謹慎義務，實現成本合理控制。