宋代城市管理制度對新時代城市治理的啟示

郭丹

摘要：城市治理是社會治理的重要環節，是人民幸福生活、社會和諧發展、國家長治久安的的重要保障。商業經濟的繁榮發展加快了宋朝的城市化進程，同時引發一系列城市問題和挑戰，促使統治者通過建立并完善對城市公共事務、城市人口及商業經濟的管理制度，進一步維護治安秩序，加強了對城市的有效治理，由此促成了我國古代城市管理制度的重大創新。這一時期的探索為新時代城市治理建設提供了寶貴的經驗，對于創新城市治理的方式方法及完善城市治理體制機制具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：宋代城市管理制度;新時代城市治理;啟示

一、宋代城市管理制度的主要內容

對城市治安秩序的管理制度。北宋初期，商業經濟繁榮發展的同時，由于管理制度的不完善，出現官員和商販勾結，哄抬物價，市場秩序混亂的問題，此外，城內存在大量無業游民及逃兵組成黑社會，惡性事件頻頻發生，嚴重擾亂了正常的城市治安秩序。對此，宋代統治者設置“廂”這一軍事單位對城市公共事務進行管理，建立廂坊制度。廂的辦事衙門稱之為廂公事所，是專門性的城市管理機構，下設巡檢使一名，為廂官長，是基層治安結構，相當于今天的派出所。廂坊制度最大的特點就是分區治理，每個基層廂下分管著二至二十多個坊，再由軍巡輔（由禁軍充任）負責本廂治安行政，是基層治安機構（介于后世派出所和“治安警亭”之間） ，其數量根據所管轄的坊數和戶數的多少而設置，有時也會根據實際情況隨時變動。軍巡輔的職責很廣，主要負責各個街區坊巷的日常巡邏、防火防盜等維持治安。

對商業經濟的管理制度。在北宋初年，統治者實行恤商政策，免除部分商稅，極大提高了商人從事商品貿易活動的積極性，家產超10萬貫文的富商比比皆是。為監督和牽制商人的壟斷行為和走私貿易，統治者通過招募牙人并規范這一群體，制定牙人制度，使牙人成為政府管理商業經濟的有利手臂，減少了貿易糾紛，維護了市場秩序的穩定。

同時也出現了商販占道經營的“侵街”現象和生活垃圾隨處丟棄在城市街道。對于商販的“侵街”現象，宋朝統治者在街道兩側測量一定距離，豎立表木，以木頭為界限，不準商戶跨越此界限，一定程度上規范了經濟秩序，維護城市治安與穩定。

對城市人口的管理制度。在商業經濟快速發展的帶動下，農村人口大量涌入城市進行商業勞動，人口流動非常大，這就加大了管理人口的難度，為了加強對人口的管理，維護城市治安，統治者對常住人口的管理實行戶牌制，其方法是在每戶門前設置一個粉牌，注明家庭成員的基本信息，當家里增減成員時需標注清楚，且將來往客人的信息記錄在內，將這些變化都登錄在薄，定期便會有巡檢官員查證核實。這一方法大大便利了對人口的管理，夯實了維護城市治安的基礎。

二、宋代城市管理制度的經驗與不足

宋朝時期統治者在城市管理的實踐中，不斷完善城市治理制度，形成了一套科學合理的管理方法，留下了許多關于城市治理的寶貴經驗，其不足也可以為新時代的城市治理起到借鑒作用。

著重保護人民群眾的生命安全是城市管理的基本經驗。北宋時期，統治者在城市管理的過程中，始終將廣大百姓的生命安全放在首位。戶牌制的建立使百姓的生命安全得到保障。在這項制度的實施過程中，統治者會制定相關嚴厲的處罰措施，若不能將人口信息全面統計或者藏匿犯罪者等，地方專職人員會受到嚴厲的懲罰。宋代不僅僅從法律保障的制度層面管理人口，并且制定相關的救濟條例，為鰥寡孤獨者、殘疾者、孤兒以及貧困人口提供各方面的救助，建立了“生有所育、老有所養、病有所醫的”的救助體系。從制度保障上，保護人民的生命健康，該制度在宋代真正實現了體系化。

注重維護城市治安、穩定城市秩序是城市管理的重要經驗。在城公共秩序混亂、惡性案件易發等城市治安問題嚴重的情況下，北宋政府增設了獨立一級的治安管理機構——廂，“城外內分南北左右兩廂，各置廂官，以聽民之訴訟，”又，“杖六十以下罪聽決”，用以處理民事糾紛、管理城市秩序進而穩定城市。

再者，由于都城內商業區和居住區的建筑相接，家家戶戶徹夜通宵，再加上燒燈拜佛，極容易引發火災，宋朝統治者設立了專門的滅火隊——潛火隊和警示火災的建筑——望火樓，負責防治火災，救火搶險。在兩者的緊密配合下，才有了宋代“每遇有明火……不勞百姓。”的有序治安現象[i]。

第三，在城市衛生、市容面貌方面，宋代統治者也積極治理，商業經濟的繁榮發展打破了坊市分離的城市格局，居住區與商業區融為一體，商鋪林立于大街小巷之中。為整治城市衛生，建立了專門的管理機構——街道司，并在地方設有專人負責治理衛生。關于其職能，《宋史·職官志》中記載： 街道司負責管轄所屬街道的衛生狀況、道路疏通、生活垃圾處理等[ii]。此外，統治者也積極治理空氣污染，非常重視植樹造林，在《慶元條法事類》中設置相關的法律條文對官員植樹造林作出明文規定和賞罰嚴明的條例。

宋朝的統治者在基于保護人民群眾的生命安全的基礎上，更重要的是有效的治理了城市，維護城市治安，穩定城市秩序，為人民幸福生活提供堅實的制度保障。

不足：民眾的切身利益未得到保障。宋朝在城市管理的實踐中，很大程度上維護了百姓的生命安全，穩定了城市秩序。但由于牙人在商品貿易中處于商人和百姓中間人的地位，往往會謀取暴利，侵蝕普通老百姓的利益。紹興二十六年七月，戶部尚書兼權知臨安府韓仲通上奏時指出：牙人在收納百姓的蔬菜糧食時，往往以極低的價格再換置于市場，從中牟取暴利[iii]。可知：牙人常利用自己的職務之便壟斷市場，或與部分官員相勾結，大肆欺凌百姓，使民眾的切身利益未得到真正的保障。

此外，廂坊制度在實際運行的過程中，實質上加強了封建官府對市民的統治和鎮壓。宋代監察御史余應求就曾上奏皇帝：“往者八廂察事之人，陰取民間語言官私公事，言之于上，卻作訪聞行下，有司根治，謂之貌過。其情偽虛實，皆未可知……”[iv]。這番話充分反映了廂官在處理城市公共事務時，經常出現不將百姓民眾的真實生活情況告知于當時的統治者的情況，對百姓欺凌，側面體現了廂坊制度的消極作用。

每項制度都有兩面作用，這些不足是在當時的歷史發展過程中出現的，不能以現在的眼光標準看待古代制度，應吸取和借鑒其中的有利經驗，來更有效的完善新時代的城市治理。

三、對新時代城市治理的啟示

在新時代，我國城鎮化迅速發展的同時，在城市中依然存在一些公共治安、經濟秩序混亂和人民參與城市治理度不高等問題。從宋朝制定的城市管理制度中得到啟示：通過完善治理機制和創新治理方法手段促進城市的健康發展、推進新型城鎮化的建設。

（一）城市治理治理體制機制的完善層面

1.堅持政府在城市治理中的主導作用

在城市管理中，宋朝統治者根據城鄉的商業發展和人數疏密來設置一定數量的治安管理機構和官員，按照各個地區的治安情況隨時調動禁軍，合理利用，在保證城市秩序的前提下無浪費人力、物力。啟示在現代城市治理中必須堅持政府部門的核心主體作用，強化政府責任制。在《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》中，指出：明確市、縣政府在城市管理和執法中負主體責任。政府是一切工作的制定者，更是一切行動的領頭羊，在城市治理中要始終堅持政府的主體地位。基層政府要切實履行好治理城市的責任，從頂層設計上做好規劃，加強對城市基層治理的政策支持、財力保障和能力建設指導，引導各個城市組織、城市群體城市基層的治理，不斷提高治理水平和能力。

2.提高居民治理城市的參與度，真正把"全民參與"的原則落到實處

一切以“人民為中心”、把人民的生命財產安全放在首位，是新時代政府工作的出發點和立足點，更是北宋時期城市管理中的經驗總結。

黨的十九屆四中全會提出要“完善群眾參與基層治理的制度化渠道”，“實現政府治理和城市調節、居民自治良性互動”。宋代城市治理中與現代城市中基層治理面對的都是數量龐大、無組織體系的民眾，解決的問題都是公共事務，其治理經驗為后者提供了借鑒價值：一是政府為民眾參與公共事務提供了重要的政策支持和參與渠道。在現代城市治理中，政府應積極轉變職能，將基層治理的重心下移，以城市共治為導向，推進居民治理城市事務的參與度，真正把“全民參與”的原則落到實處;二是將居民聚合一起，建立一定的組織體系，變分散的居民為有組織、有規章制度的城市治理主體，不斷提高居民自治的意識和能力。三是建立相關的激勵機制，激發居民參與城市公共事務中的熱情，推動城市治理水平現代化。

（二）城市治理方法手段的創新

完善監督機制，強化問責機制。宋朝制定了一套賞罰鮮明的城市治安規則：對于盜竊案，設定三個月的捕獲期限，一個期限為20天。在期限被捕獲盜賊，則會給予獎勵，且根據案情大小獎勵不同，反之，在期限內未捕獲，作一次懲罰，罰一個月薪俸，當連續三次受罰后，記作一次不合格，三次不合格后即停官。這套治安體系對于健全我國城市監察體系、健全公共安全體系極具有借鑒意義：在政府工作中，制定一套清晰的賞罰規則和監察體系，能激發政府官員的辦事能力，用最嚴格的監管、最嚴厲的處罰確保人民群眾的生活安全，更好的服務于人民群眾，維護城市安全與穩定，提升城市治理能力。加大監管執法力度，提高公共安全風險化解和管控制度，確保供公共安全和城市發展同步進行，從而打造城市治理新格局，實現城市治理現代化，為人民群眾創造一個平安、幸福的城市環境，促進城市文明發展和城市和諧發展。

充分利用互聯網技術，提高城市治理效能。宋朝對常住人口的管理制度與當代城市利用網絡登記人口信息的手段基本一致。改革開放以來，我國經濟快速發展，面對農業城市、工業城市以及信息化城市相互并存的特殊特點， 這必然會給政府的城市治理帶來巨大的壓力和挑戰[1]。因此，在新時代，應更有效地發揮科技在城市治理中的支撐作用，建立動態治理機制，通過現代科技有效促進人與城市之間的溝通作用，改進管理服務，運用大數據將城市公共事務納入到網絡，進行科學、精細劃分管理，及時、準確地掌握動態和快速處置問題，進而保障人民的安全，解決人民與社會的矛盾，實現政府對城市管理的有效治理，促進城市和諧，穩定城市發展。

宋朝對城市治理的政策、措施具有其鮮明的時代特點，有效解決了當時的城市治安問題，穩定了城市秩序，為新時代創新城市治理提供了重要的歷史經驗。在新時代的城市治理過程中，我們應該吸取有利經驗，實現歷史與現實的統一。在新時代我國推動城市治理現代化，為有效解決人民內部矛盾、促進城市和諧發展、建設平安中國提供堅實的制度支撐。

參考文獻

[1]羅開元，羅霜.宋代城市救濟制度及其弊端[J].城市福利（理論版），2016（04）：17-19.

[2]宋·孟元老《東京夢華錄》卷三，《防火》.

[3]（元）脫脫：《宋史》卷 165《職官志》5，第 3922 頁

[4]（宋）李心傳：《讓炎以束系年要錄》卷〗，紹興二十六年七月辛亥，上海古籍出版社2008年重印版第三冊第441頁

[5]王智勇《靖康要錄箋注》卷六，靖康元年五月四日，成都：四川大學出版社，2008.

[6]郭偉.公眾參與城市治理：理論邏輯與實踐路徑[J].邢臺學院學報，2018，33（04）：74-76.

注釋

[1]郭偉.公眾參與城市治理：理論邏輯與實踐路徑[J].邢臺學院學報，2018，33（04）：74-76.

[2]宋·孟元老《東京夢華錄》卷三，《防火》.

[3]（元）脫脫：《宋史》卷 165《職官志》5，第 3922 頁。

[4]（宋）李心傳：《讓炎以束系年要錄》卷〗，紹興二十六年七月辛亥，上海古籍出版社2008年重印版第三冊第441頁

[5] 王智勇《靖康要錄箋注》卷六，靖康元年五月四日，成都：四川大學出版社，2008。