論行政裁判中證據排除規則的完善

馮月朋

摘要：行政裁判領域的證據規則是一個相對沒有關注度的領域，社會的焦點往往在程序的正當性和結果的合法性上。但是這個領域的規則的完善對于程序和結果的正義與正當，有非常重要的意義。完善行政裁判中的證據排除規則，已成為我國進一步實現司法公正、執法公正的必然要求。解決該問題，需要我國結合實體與程序，有選擇的排除不法證據，強化執法過程的公開性，提高行政相對人的法律地位，同時應完善其配套制度。

關鍵詞：行政裁判;證據規則;非法排除;行政相對人

行政裁判指國家行政機關依照法律法規賦予的職權和程序，為實現行政管理職能，對公民、法人及其他組織實施的具體行政行為。隨著我國行政管理相關法律法規及規章制度的日益完善，行政機關行使職權的合法化程度逐漸提升，但在具體行政行為中，對于證據的取得方式及證據的合法性真實性等決定行政行為合法性合理性的認定，我國《行政訴訟法》中沒有相關界定，現行的行政裁判的證據排除規則僅可見于幾部具體法律文件中。

盡管我國證據排除規則的發展從刑事訴訟領域到行政訴訟領域不斷加以完善，但在具體行政行為中，以非法手段收集證據、偽造證據等現象依然頻頻出現，在行政裁判過程中對非法證據的排除規則存在不少漏洞，仍需我們不斷完善和補足，對在行政裁判中證據排除規則具體策略是重點。

目前該領域出現的困境可以作如下總結：

相對人對證據的質證難以開展。在行政裁判中，證據的收集與審查均由執法機關和行政部門一手把控，同時扮演監督者和被監督者的角色，導致相對人的質證意見往往被忽略，非法證據不能有效排除。行政裁判人員在收集證據的同時，也擔負保管證物和拘留相對人的工作，這一過程中沒有其他組織機構有監督的權利，也就很難保證證據不被篡改和偽造，導致證據的真實性存疑[i]。相對人在這一過程中，往往處于相當弱勢的地位，既沒有話語權，也無具體的法律法規可依靠，對非法證據的質證難以開展，行政相對人想以合法手段公開的排除非法證據始終是難題。

行政裁判過程中證據審查欠缺。根據我國2017《行政處罰法》第37條規定：“行政機關收集證據時，在證據以后難以取得或可能滅失的情況下，經機關負責人批準可先行保存登記。”在這一過程中，證據一經登記保存，基本上就成為行政程序適用的證據，而在行政裁判過程里對證據的審查十分欠缺，對行政機關來說，但凡是證據，與案件有一定的關聯性，即可成為執法的依據，而對證據的客觀真實性和合法性的判斷較少，造成了非法證據在行政裁判中的濫用。行政機關作為執法者，同時負有證據審查的權力與義務，如果在行政裁判過程中忽略證據審查這一重要環節，不但可能造成冤案錯案等，也會影響自身公信力。

這些困境的出現，與現行法律與制度的不夠完善緊密相關，具體原因包括但不限于：

• 行政證據制度立法不完善及其滯后性

我國于2002年7月發布了《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱《行政證據規定》），并于同年10月1日起正式實施。該規定頒布以來，其較為松散、不夠嚴謹的證據審查制度導致行政裁判人員在收集證據時肆意采取非法手段收集證據，而絲毫不用擔心自己所收集的證據在后續行政程序中被認定為非法證據。且該規定頒布時正值21世紀初期，僅為填補相關制度空白，十幾年過去社會發展程度已大不相同，該規定應付現今狀況已不夠完善，具有相當的滯后性。《行政證據規定》第54條及第56條規定了庭審中關于證據的審查相關工作人員需依據不同案件的實際情形，堅守職業操守，嚴格遵守法律規定，對于證據的真實性、證據材料的由來、取證人員身份、取證方式及證據是否為原件或復印件從邏輯分析層面及現實狀況等進行客觀公正的解讀與判斷，分辨其與案件的相關性的以及證明案件事實的效力關系，排除不相關證據。對于該規定中部分條款較為原則性的規定了行政訴訟中的證據排除，這些條款實際的可操作性并不強，十分限制證據排除規則在行政程序中的適用。[ii]

• 行政裁判行為規范適用范圍較窄

目前我國對行政裁判行為規范的立法完成程度并不高，對于具體行政裁判行為的規范各領域、各地區不盡相同，不同地區、不同部門之間存在一定差距。例如上海市早在2010年就出臺了《上海市行政裁判人員執法行為規范》，及時的針對了當時普遍存在的“釣魚執法”現象，予以明確禁止，而其他地區直到近些年才開始制定相關行為規范，落后的同時也滋生了許多鉆法律空子的行政裁判行為。我國公安機關對行政程序中證據排除規則的適用有一定涉及，《公安機關辦理行政案件程序規定》中對公安機關在行政裁判中的取證工作要求作了較為完善的規定，這些規定在一定程度上可以確保公安機關在具體行政裁判行為中收集的證據材料能為行政裁判行為的合法性提供證明，非法證據也被明確排除在外，有利于防止刑訊逼供等違法行為的發生。不同地區、不同領域間行政裁判行為規范的完善程度有一定差距，各規章、辦法在適用領域和地域上存在較大的局限性，由于各領域間行政裁判工作有差異性，相關的法律法規無法完全照顧到各領域的方方面面，也就不能作為行政裁判中證據排除規則強力的法律依據。

• 行政裁判人員非法取證責任承擔不明確

《行政證據規定》規定了非法證據的種類和排除規則等，使得部分非法證據在行政訴訟程序中失去了證明力，體現出來的是行政裁判人員所收集的證據被行政訴訟程序排除在外，而搜集非法證據的行政裁判人員需要承擔的只是行政訴訟程序上的一些后果[iii]，在實際的處罰方面，據我國《公務員法》規定，其會受到“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等六種處分，但非法證據和非法取證行為一旦進入到行政程序中，勢必會對行政相對人造成較為嚴重的侵害，相對而言行政裁判人員所受的處罰要輕得多，這對于受損害的行政相對人是相當不公平的。如果行政裁判人員因非法取證行為和取得的非法證據致使行政相對人遭受人身和財產損害，根據損害程度對應不同的行政處罰，在一定程度上會讓行政裁判人員考慮到非法證據和非法取證行為會損害切身利益，從而減少非法證據數量和非法取證行為的發生。

綜上所述，本文建議采取以下方向的努力改善目前該領域的困境：

實體與程序結合的完善。我國現行法律實體法居多，對行政裁判中證據排除規則的規定僅存在于《行政處罰法》、《行政證據規定》等，相對而言行政機關占主導地位，行政裁判人員的職責并沒有明確規定，自由裁量額度較大，因此應把規范行政機關及其工作人員的職責放在立法工作中，增加行政相對人在執法程序中的質證權，加強行政裁判過程的程序規范性，并明確規定行政裁判人員的非法取證責任和處罰方式方法。行政裁判過程中的證據搜集、質證等環節長期由行政機關把控，而要求其實現自我監督是不現實的，應在實體上設立引入第三方負責監督取證等程序，第三方應是具有法律相關性，行政機關、司法機關以外的專業性機構與組織，例如法律援助機構。第三方作為代表社會監督的一方，可以在一定程度上彌補行政機關與行政相對人在法律知識方面的缺失，以較客觀、專業的角度評判行政裁判行為的合法性與合理性，從而達到維護公平與正義的目的。

強化執法過程的公開性。行政機關在行政裁判過程中，通常遵照先取證、后裁決的順序來處理案件，其中不同步驟公開性差異較大，裁決需要進行聽證、公開文書等活動，在這一過程中會受到來自社會各方的監督，而取證程序相對來說公開性較小，且沒有行政相對人參與質證的機制，行政機關自由裁量度較高，也就存在非法取證、偽造變造證據的可能性。為了讓這種可能性降到最低，應當把行政裁判取證程序全過程公開，增加行政裁判的透明度，使行政相對人有機會對非法證據進行質證，減少冤案錯案發生的同時，也能使社會公眾參與到對行政裁判過程的監督，有利于提高行政機關的公信力。

提高行政相對人的法律地位。行政相對人在行政裁判中是被動接受的一方，我國對其人身及財產的保障機制并不完善，即使行政相對人在執法中遭受一定程度的非法侵害，也往往會被忽視。且后續的行政復議和訴訟程序對于行政相對人來說只是事后的彌補，并不能及時有效地為其提供援助，行政相對人通過這些程序尋求公平費時費力，也常常得不到應有的公平正義。對此，我國法律大都只在原則上規定了行政相對人所具有的權利，而沒有相應的機制來為其服務。所以應當在行政程序中提高行政相對人的法律地位，設置相關機制有效地強化其執法過程中的主動性，確保行政相對人在接受行政裁判的過程中免受非法侵害，受到非法侵害時可以通過行之有效的渠道來及時止損和獲得賠償。

注釋

[i]黃維瀚.論行政裁判中證據排除規則的構建[N].長沙大學學報，2016.5：68.

[ii]靳鳳.行政證據排除規則研究[D].山西大學，2011：14.

[iii]尹婷婷.論非法行政證據的排除[D].西南政法大學，2014：20.