地方政府信任：推進國家治理體系和治理能力現代化的“基石”

江平

摘 要：不少學者把“政府信任”，稱之為推進國家治理體系和治理能力現代化的“基石”。筆者實地走訪了梅江鎮的寨學村和興隆坳村，調查得知：治理能力根基提升關鍵在地方政府。地方政府信任建設，必須用切實可行的制度來規范落實“以人民為中心”的理念，必須強化“做正確的事”以獲得“人民滿意”的政府績效導向，必須落實“正確地做事”的政府程序正義。

關鍵詞：地方政府信任;治理體系;治理能力現代化

政府信任指在突發事件后，在社會關系中，公眾、非政府組織或社會組織，對政府秉持的信賴狀態。事實告訴我們：政府信任是國家存在的基礎，是大業成功的根本，是戰勝天災的關鍵。進一步強化地方政府信任建設意義重大而深遠，新形勢下必須多舉措推進地方政府信任建設，為國家治理體系和治理能力現代化的提供更加有力的保障。

一、推進“人民中心”政府制度建設

中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務，代表中國最廣大人民的根本利益，其一切活動始終以人民為中心。黨所領導的“人民政府”，其一切活動毫無疑問、理所當然必須堅持“人民中心論”，而在實踐中，我們的各級政府尤其民族地區基層政府要贏得百姓的充分信任，必須做到以下三點：

（一）民意代表性。“民意代表性”是指行使政府（含延伸部分）公權力的公職人員的選任及公職人員行使職權能夠體現百姓的意愿。包括相關公職人員的選拔、任用符合規定的條件，具備特定的素質和能力，及公職人員能夠有效集結、代表百姓的利益和意志。為什么公職人員必須具備“民意代表性”呢？ 因為在一個政府組織結構中只有由能夠充分體現和代表民意的公職人員組成，才能夠更好地貫徹百姓意志，維護百姓利益。為增強政府的民意代表性從而增強政府信任，民族地區基層政府應該突出強化并細化干部選任、提拔、表彰和獎勵制度。這將有利于涌現一大批真正把百姓放在心中最高位置，一心為民，群眾信任，政績突出的好干部。秀山梅江鎮寨學村“第一書記” 尹明學、秀山鐘靈鎮云隘村第一書記陳夕才就是這樣的好干部。

（二）民眾參與性。推進“人民中心”制度建設，百姓是治理的目標，也是治理的主體。百姓參與政府的決策要成為切實的制度并落到實處。這有利于“決策者知曉百姓的要求、期望”;也有利于“百姓了解官員的所作所為是否在為他們負責即決策的理由是什么，從而對決策的可行性維持信心。”秀山梅江鎮寨學村第一書記尹明學“深入田間地頭，進村入戶，與村民促膝談心，嘮家常、話發展，讓村民充分參與“村產業發展規劃”。根據走訪調查，尹明學與村兩委最終確定發展花椒產業。2019年該村采取專業合作社+農戶發展模式，種植花椒360畝，受益農戶238戶1025人，其中貧困戶36戶137人。村民除了可以以土地入股參與分紅外，還可以到基地務工賺取勞務費。”如今談起發展產業所帶來的好處，村民們的臉上都露出了欣喜的笑容。

（三）公共價值性。“公共價值性”是指政府及其公職人員的活動以滿足社會大眾的利益為出發點和歸屬，即人民對美好生活的向往就是政府及其公職人員的奮斗目標。政府及其公職人員的活動只有能夠持續滿足廣大百姓而非少數人甚至個別人的利益訴求，百姓才能確立起對政府的堅定信任。因此，民族地區基層政府必須把維護和發展百姓的利益細化為具體的“工作制度”，以便在工作中得到切實的落實。秀山鐘靈鎮云隘村第一書記陳夕才在鄉村振興、脫貧攻堅中的“做法舉措”，如“強化班子，凝聚人心”、“多措并舉，助力脫貧”、 “鄉村善治，內生動力”等。其中一些具體做法舉措，通過“由個別到一般”的“提煉上升”，可以形成為鄉村治理中具有“公共價值性”即具有共性的制度性安排。

二、強化“人民滿意”政府績效導向

推進“人民中心”制度建設，其目的是實現“人民滿意”的政府績效。政府績效是政府行為的一種結果，是百姓對政府履行職責的最終“產出”的好壞、成效的高低評判的最基本、最重要的標準。如果政府績效顯著，那么百姓就會高度信任政府。作為以共產黨領導的“人民政府”，我們必須努力創造“人民滿意”的政府績效。

（一）強化政府績效意識。人民利益高于天。人民政府及其公職人員必須把百姓放在心中最的高位置，要時刻把實現好、維護好、發展好百姓的根本利益，把帶領百姓創造幸福美好生活作為矢志不渝的奮斗目標。貧困山區、民族地區的基層政府及其公職人員更要緊迫感。秀山鐘靈鎮云隘村是典型的山區貧困村，基礎建設非常滯后，沒有一條硬化公路，百姓出行極不方便，基礎教育也很落后，農民增收很難。2015年作為政府公職人員的陳夕才就任“第一書記”以來，該村發生了巨大變化，使“政府績效”得到了彰顯：幾年來陳夕才帶領村支兩委在村里修建了十一條公路，實現了戶戶通水泥路，組組通主干道;修建了六個飲水池，解決了全村飲水問題;建設了兩個移動基站，實現了4G網絡全覆蓋;完善了村小學基礎設施建設，解決了全村適齡兒童入學難問題;治理了兩條河道污染，還給了村民一片青山綠水;修建了村民活動廣場和文化活動中心等。政府公職人員是政府的代表，其“政績”就是“政府績效”，因此“第一書記陳夕才”的“政績”，無疑增加了當地百姓對政府的信任度。

（二）加強政府績效管理。政府決策及公職人員履職是否合規合法，其績效是否符合百姓預期？特別是涉及政府投入是否實現了“產出”最大化、最佳化？是否存在弊端？等等，都需要加強管理。因此必須加強政府績效管理。首先，要開展政府績效審計。要建立具有權威性的獨立于政府的績效審計組織。在貧困山區、民族地區，政府用于民生的投入很大，多數都產生了很好的效果，百姓是滿意的。但是，也有投入很大，卻基本沒有產生社么效果的情況。四川某彝族自治縣的某鄉，幾年前投入幾千萬元為百姓修建“引水工程”。幾年過去了，該“引水工程”不但一滴水沒見過，而且堰渠已經坍塌得不成樣子了，成立名副其實的“爛工程”。現在只能“白天裝太陽，晚上裝月亮”。對此，百姓意見很大，對政府的信任產生了極大負面效果。因此對政府的“富民工程”等進行嚴格的審計是十分必要的。其次，對政府績效，特別是涉及“富民工程”的政府投入產生的效果，要有百姓代表參與“績效評估”，要使“百姓滿意”成為績效評價的最高標準。同時，政府還要注重吸收百姓代表提出的意見和建議。只有堅持這樣做，才能進一步增進百姓對政府的信任度。

三、落實“正確做事”政府程序正義

政府要贏得百姓的信任，不但要“做正確的事”，而且還要“正確地做事”。如果政府行政過程堅持開放性、透明性和互動性，則有利于從程序上獲取百姓的支持與認同;另一方面，治理過程也在一定程度上決定著政府的結果，影響著政府的產出與績效。因此政府治理過程必須堅持以下三點：

（一）開放性。傳統的官僚系統以封閉性和神秘性為特征，權力運行和操作成為“黑箱”，導致百姓因對政府不夠了解而產生不信任。因此促進政府過程的開放就是確保權力運行于陽光下，受到有效監督，由此可以有效改變百姓對政府的不信任態度。第一，政務信息公開。這是政府開放的第一步。前述四川某縣某鄉那個“引水工程”，當地百姓對工程的基本信息完全不了解，因為政府沒有發布與此相關的公開信息。所以，別說工程失敗，導致百姓對當地政府極度不信任;就是工程成功，當地百姓受了益，仍然會懷疑其中有“貓膩”，同樣影響政府信任。第二，治理過程公開。這是消除政府運作“神秘主義”的重用途徑。政府治理過程公開，百姓能隨時了解政府是怎么開展某項工作的，有利于及時矯正政府工作的“偏差”，從而增進百姓對政府的信任度。近些年在貧困山區、民族地區，很多地方都在搞“移民新村”、“某族新寨”建設，有的比較成功，受到百姓歡迎;有的不成功，甚至可以說花了巨資卻完全失敗。之所以形成如此鮮明的對比，總結經驗千萬條，最根本的一條就是政府運作過程、治理過程是否公開。有的建設之所以“失敗”，就是因為信息不公開，百姓不知情，沒有機會“矯正”政府偏差。

（二）透明性。一個透明的政府意味著政府信息的充分、及時公開，信息的公開不僅是滿足百姓的知情權，也是百姓監督政府并實施行政問責的基礎。這里所謂“透明性”，特指政府運作、政府治理的“非暗箱性”、“非隱藏性”即“非神秘性”。百姓對政府及其公職人員的不信任，很大程度上就是來自于政府運作過程、治理過程的“暗箱性”、“隱藏性”和“神秘性”——不管政府結果、政府績效如何，哪怕切實給百姓帶了了實實在在的很大的好處、恩惠，只要存在前述情況，都會難以消除百姓對政府及其公職人員存在“貓膩”甚至“貪污腐敗”的懷疑，從而降低了百姓對政府的信任度。因此，對政府相關的“民生工程”等的運作情況及進度，要及時通過“張榜信息公布”、“網絡信息公布”等形式，讓百姓及時了解情況;還應鼓勵群眾認真“審查相關信息”，如發現存在錯誤，及時向政府反映，經核查屬實后，對切實發現“錯誤”并提出“整改”建議的群眾應予以表彰和一定物質獎勵。

（三）互動性。通過治理過程的互動，可以增加百姓與政府的聯系和相互了解，促進信任關系的積累。在此須強調兩點：第一，政府要“主動”服務百姓。政府應當變被動為主動，改變百姓只有在面對問題時才去找政府，而建立政府公職人員與服務對象之間更加常態化的交流方式，促進百姓與政府更加真誠、友好的互動關系，推動政府信任關系的雙向建構、主動建構。比如秀山既有豐富的農特產品，又有獨特的區位優勢（地處渝湘黔交匯處），雖然已經有了電商平臺，很大程度上解決了百姓“賣難”的問題，但為了進一步活躍經濟、更充分實現農民的勞動價值，特別是進一步解決進城農民就業難和城市低收入者、無業者就業難問題，就可以大力規劃發展城市“地攤經濟”。在周密調研、廣泛征求百姓意見的基礎上，發展“地攤經濟”將為秀山解決“就業難”、農副產品充分實現價值找到一條很好的出路。李克強總理指出：“地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上一樣，是中國的生機。”第二，要提高公務人員的專業素養與服務態度。筆者曾經用四天時間“定點”調研一農貿市場，同樣的工作崗位（市場管理），不同的工作人員，其服務對象（賣菜農民、城鎮農商戶）評價有著極大的差距：能夠真誠、友好、專業、有效地面對和回應百姓的要求和解決其問題的，服務對象就有一種被尊重和重視的感覺，從而對于政府的好感與信任評價也隨之增強;反之，則相反。

綜上所述，政府信任及其重要。在政府信任建設過程中，必須堅持以人民為中心的理念，始終把人民放在心中最高的位置，并用切實可行的制度來規范落實，為此還必須強化“做正確的事”的“人民滿意”的政府績效導向和落實“正確地做事”的政府程序正義。

參考文獻

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[2] 王陶陶.《基層感言：人民的信任是最珍貴的財富》.知乎（網）.2020.1.19