美國國防合同管理特點(diǎn)及啟示

趙維春 曹 亮

內(nèi)容提要：美國國防合同管理經(jīng)過多年的發(fā)展，已建立了權(quán)威的組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，形成了完備的法規(guī)制度體系，積累了豐富的實(shí)踐管理經(jīng)驗。美國國防合同管理實(shí)踐對我們的啟示主要有：一是轉(zhuǎn)變思想理念，推進(jìn)統(tǒng)管統(tǒng)派；二是完善組織架構(gòu)，推進(jìn)分權(quán)分責(zé)；三是細(xì)化職能定位，推進(jìn)高效協(xié)作；四是完善法規(guī)體系，推進(jìn)依法管理。

上世紀(jì)20年代，美國就建立了國防合同管理制度，經(jīng)過近百年的發(fā)展，已比較成熟完備。深入分析其特點(diǎn)、借鑒其經(jīng)驗，對于推進(jìn)我軍合同管理體系建設(shè)和軍事代表制度改革，具有一定啟發(fā)和借鑒意義。

一、美國國防合同管理特點(diǎn)

一是組織管理集約化。美國國防合同的管理部門是國防部國防合同管理局，在項目管理部門的授權(quán)和委托下開展國防合同管理工作。其組織架構(gòu)大體經(jīng)歷了分散管理、分散管理與集中管理相結(jié)合、集中管理等3個階段。現(xiàn)行的組織架構(gòu)有3個層級：一是決策層，包括管理局總部機(jī)關(guān)的“一辦八處”（戰(zhàn)略影響辦公室，法律顧問處、人力資源處、信息技術(shù)處、財務(wù)與商務(wù)處、獨(dú)立評估處、合同處、工程處、質(zhì)量處）；二是管理層，包括管理局的運(yùn)行部、國際部和特殊項目部；三是實(shí)施層，包括按地區(qū)、按駐廠、按產(chǎn)品設(shè)置的40多個重大合同管理辦公室。其國防合同管理模式，從最初的“以地區(qū)為中心”發(fā)展為“以產(chǎn)品為中心”，最終調(diào)整為“產(chǎn)品和地區(qū)相結(jié)合”，形成了“地區(qū)派駐、兼顧專業(yè)”的模式。由國防合同管理局統(tǒng)一制定合同管理政策標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一派駐合同管理辦公室，統(tǒng)一管理合同管理人員，實(shí)現(xiàn)了力量資源的集約化運(yùn)用。

二是職能定位精準(zhǔn)化。依據(jù)美國《聯(lián)邦采辦條例》及《聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例》，美國國防合同管理局的職能共計89項，其中基本職能77項，需要另行授權(quán)的12項，這些職能細(xì)化為15類，涵蓋成本與定價服務(wù)、工程與制造服務(wù)、質(zhì)量保證服務(wù)、合同管理支持等多個領(lǐng)域。美國國防合同管理局的不同層級、不同部門的職能定位精準(zhǔn)，責(zé)任分工精細(xì)，管理權(quán)限精確，并有獨(dú)立于訂立、審計、支付的管理指揮線。管理局及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)化的職能定位，使其既充分發(fā)揮各職能部門的專業(yè)性，能夠高效完成計劃擬制、合同訂立、監(jiān)督管理等一系列業(yè)務(wù)流程，提高工作效率；又加強(qiáng)合同管理相關(guān)部門的工作銜接、聯(lián)動和監(jiān)督，較好地避免了因職能定位不準(zhǔn)、責(zé)任分工不細(xì)造成的“無序重疊”或“真空地帶”，確保了國防合同管理工作有序展開。

三是制度法規(guī)體系化。美國高度重視國防合同管理法規(guī)體系的構(gòu)建及完善。幾乎每項國防合同管理活動都能找到相應(yīng)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)文件，并注意及時補(bǔ)充修訂，以保證法規(guī)體系的適用性、可行性。例如，作為國防合同管理基礎(chǔ)法規(guī)的《聯(lián)邦采購條例》及《聯(lián)邦采購條例國防部補(bǔ)充條款》，已修訂20余次。美國的國防合同管理法規(guī)，已經(jīng)形成“二維一體”的體系結(jié)構(gòu)：縱向（管轄范圍），主要包括國防采辦基本法律、聯(lián)邦政府和國防部國防采辦法規(guī)以及國防部各業(yè)務(wù)局和各軍種規(guī)章等3個層次；橫向（管理領(lǐng)域），主要包括合同訂立與履行管理，合同行為監(jiān)督、指導(dǎo)與獎懲，合同審計與財會金融管理以及合同信息指導(dǎo)等方面。該法規(guī)體系幾乎涵蓋了合同管理領(lǐng)域的所有方面，為科學(xué)規(guī)范地開展國防合同管理提供了基本遵循。

二、幾點(diǎn)啟示

一是轉(zhuǎn)變思想理念，推進(jìn)統(tǒng)管統(tǒng)派。要正確認(rèn)識“統(tǒng)管統(tǒng)派”與“軍種主建”的內(nèi)在關(guān)系，克服“統(tǒng)管統(tǒng)派”影響“軍種主建”的思想理念，切實(shí)推進(jìn)軍事代表機(jī)構(gòu)和人員統(tǒng)管統(tǒng)派制度，完善相關(guān)工作機(jī)制，以解決各軍種分散管理、重復(fù)派駐帶來的政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一及“一廠多室”等問題。并積極借鑒美軍掙值管理、系統(tǒng)工程監(jiān)管、重大項目支持、持續(xù)過程改進(jìn)等先進(jìn)管理理念及方法，為推進(jìn)我軍合同管理發(fā)展提供理論支持及科學(xué)手段。

二是完善組織架構(gòu)，推進(jìn)分權(quán)分責(zé)。此次國防和軍隊改革，我軍建立了“軍委裝備部門集中統(tǒng)管、軍種具體建管、戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合運(yùn)用”的裝備管理體制。但這只是初步完成了頂層機(jī)構(gòu)設(shè)立和總體制度設(shè)計，組織架構(gòu)仍需進(jìn)一步細(xì)化完善。橫向上，建立與合同管理體系相制衡、監(jiān)督的項目管理體系；縱向上，建立職能完備、利于統(tǒng)管統(tǒng)派的合同管理組織體系。其中，合同管理組織體系的決策層，可由軍委裝備發(fā)展部相關(guān)職能部門構(gòu)成；管理層，可設(shè)立合同監(jiān)管專屬機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)、管理與控制各地區(qū)軍事代表機(jī)構(gòu)；執(zhí)行層，可設(shè)立各軍種合同管理中心，進(jìn)行專業(yè)化指導(dǎo)和建設(shè)。

三是細(xì)化職能定位，推進(jìn)高效協(xié)作。應(yīng)依據(jù)相關(guān)法規(guī)制度，在橫向上，切分項目管理體系與合同管理體系的工作界面，明確二者的工作職責(zé)和工作接口；在縱向上，細(xì)化合同監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系。以加強(qiáng)體系間、機(jī)構(gòu)間的協(xié)同配合，確保以“一個面孔”面對承制單位，形成“一股力量”推動國防建設(shè)發(fā)展。

四是完善法規(guī)體系，推進(jìn)依法管理。目前，我軍合同管理法規(guī)體系還不完善，相關(guān)的軍用標(biāo)準(zhǔn)僅有23項，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新形勢下合同監(jiān)管工作的現(xiàn)實(shí)需求。應(yīng)按照集中統(tǒng)管、分層負(fù)責(zé)的原則，制定涵蓋決策、管理、實(shí)施3個層次，包括指導(dǎo)意見、管理規(guī)范、工作規(guī)程等方面，貫穿合同管理全過程的制度法規(guī)，形成健全完備的國防合同監(jiān)管法規(guī)體系。