互聯網時代網絡交易平臺治理研究

尹曉娟 博士

（國家開放大學經濟管理教學部 北京 100039）

引言

近年來，隨著現代信息技術的發展，虛擬交易平臺迅速發展，其規模和影響力呈現爆炸式增長，形成了像淘寶、拼多多、滴滴打車等具有寡頭壟斷性質的互聯網交易平臺。虛擬網絡平臺的出現，極大程度降低了交易成本，滿足了各種類型消費者的消費需求，對于提高消費體驗產生了重要影響。但同時，平臺交易活動中也產生了各種各樣的治理問題，例如侵權假冒、虛假宣傳、數據安全、網絡水軍、用戶隱私等，極大影響了整個行業的健康發展，也損害了不少消費者的利益，這些治理問題的危害性隨著網絡效應的擴散被進一步放大。傳統以政府行政部門為主的治理方式在虛擬交易平臺治理中，已難以解決相關治理難題。在互聯網時代，明確平臺的治理關系，構建科學合理的平臺治理模式將有助于加快推進平臺治理體系和治理能力現代化，構建良性發展的平臺生態環境，推動行業高質量發展。

平臺治理模式選擇和研究進展

就目前產業實踐來看，市場秩序治理模式主要有四種模式，分別為市場主導型模式、政府主導型模式、社會主導型模式和綜合治理模式，不同治理模式適合于不同組織類型，也各有利弊。

市場主導型模式的形成來源于市場秩序的自我完善，通過市場的發展形成自發調節的秩序，市場在其中發揮著決定性作用，政府發揮著宏觀指導功能。這一模式的思想來源于新古典經濟學的市場出清理論，該理論指出人們在追求自身利益最大化的過程中必然會形成有利于社會發展的公共利益。政府主導型模式則認為市場并不是萬能的，有其自身難以克服的、固有的缺陷，市場秩序的形成需要政府強有力的干預。政府主導型模式中，政府是市場秩序的主要管理者，以科層制作為治理的組織邏輯框架，通過權威力量維持市場秩序，化解市場中的矛盾沖突。社會主導型模式強調依靠社會組織的力量，尤其是社會中介組織、行業協會的力量，對市場交易主體及交易行為起到服務、公證和監督作用。綜合治理模式強調調動和協調社會各界力量，共同對市場秩序進行綜合治理，才能達到令人滿意的效果。

互聯網時代的虛擬交易平臺，融合了社交、金融、交易等多重功能，為了自身發展，虛擬交易平臺往往需要吸引多方交易群體，形成極大的網絡效應和規模經濟效應。隨著應用的不斷深入，虛擬交易平臺上鏈接的主體越來越多，線下與線上相互融合，各種交易活動和增值服務也越來越多，交易主體之間的關系以及交易活動變得復雜、多樣和具有不確定性。那么，哪種治理模式應用于這種復雜動態而多變的市場系統最為有效呢？近年來，圍繞著這一問題的研究，成為學界研究的熱點。有的學者側重于研究政府在平臺治理中的主導作用（陶希東，2013），有的學者強調平臺企業在治理中的主導作用（梁晗、費少卿，2017；李廣乾、陶濤，2018），還有學者提出了多元主體協同治理的構想（孟凡新，2015；申尊煥、龍建成，2017等）。

筆者認為，治理模式選擇與經濟社會發展需求往往具有內在一致性，經濟社會發展的不同階段，往往需要不同治理模式，并沒有哪一種治理模式適合于發展的各個階段。選擇哪種治理模式，要考慮經濟社會發展階段與市場發育情況。例如，改革開放以后，我國對傳統商品交易市場的治理主要采取政府主導型模式，依靠政府行政管理部門進行監管，具有行政和管理相結合的特點。這與我國市場文化基礎較弱、市場主體的市場意識不強、遵循市場規則的行為能力不高、市場信用幾乎是空白有關。這種特有的監管機制一定程度上與我國經濟社會發展階段相適應。目前，我國互聯網應用普及率不斷提升，市場交易高速發展，交易結構日趨多元化。“開放”“平等”“去中心化” 的互聯網特征以及復雜的互動關系，使得人們之間的交流變得更加自由和平等，消費理念更為成熟，面對市場中出現的治理問題，也更有意愿參與平臺治理活動中，這為平臺治理中多元合作關系的建立奠定了基礎。

多元主體之間的關系及其對模式選擇的影響

結合互聯網技術的發展特點及應用實踐，厘清平臺治理各相關主體的互動與合作關系，可以為平臺治理模式選擇以及治理機制構建提供必要的理論依據。從現有平臺發展來看，其主要涉及的治理主體包括政府、平臺企業、交易者和其他社會組織。

（一）政府

政府以社會總福利最大化為目標，是市場秩序的維護者。政府以國家法律和制度為基礎，擁有強制性權威力量，往往發揮著不可替代的作用。政府在平臺治理中能夠總攬全局，進行平臺治理的頂層設計；統籌兼顧，構建利益均衡機制，領導參與平臺治理的多元主體；通過政策、制度、規定、規劃等多種措施手段，調節市場失靈，彌補市場在配置資源中的公平短板，維護良好的平臺生態。

從平臺治理的管理主體來看，目前我國由多個政府行政部門對平臺企業進行監管。例如，公安部對網絡犯罪、網絡安全進行治理；工業和信息化部對網絡接入、運營與安全等方面進行管理；國家市場監督管理總局主管市場監管和行政執法等。從行政管理能力來看，信息化推動政府管理能力不斷增強，不僅實現了辦公的信息化、網絡化和智能化，在利用信息技術推進社會服務和社會管理方面也取得了長足進步。例如，運用微博和微信提供政務服務公眾號，進行信息共享與互動溝通等多種措施提高治理工作效率和質量。政府各部門之間協同治理機制和手段初步建立，針對融合業務齊抓共管，出臺了一系列政策措施，對平臺交易提出了明確指導性意見。政企合作治理也在探索中，不斷取得新的成效。例如，2018 年8 月，在政府相關部門的全程指導下，拼多多開展 “雙打” 工作，對于涉嫌侵權和假冒的商品進行全部下架處理，取得顯著成效。

（二）平臺企業

平臺企業作為市場交易的組織者，是平臺治理中起關鍵作用的主體。平臺依據交易規則對交易者和交易活動進行管理，是一種權威關系在平臺中的運用。這種權威關系不同于企業組織內部的科層制關系，而是基于平臺企業的資源控制優勢。平臺企業不僅可以利用規則的修訂、補充和完善來規范市場交易活動，而且可以利用大數據、算法技術使平臺企業全面、快速、準確地掌握平臺交易活動狀況，進而實現市場交易活動的動態治理。平臺企業具有進行平臺管理的內在動機，通過對平臺交易者和交易活動的組織和管理，實現其自身營利目標。網絡效應與交易者的多歸屬性，決定了平臺企業不能僅考慮自身利益，有必要在治理中體現市場的公共利益，市場有序運行和生態化發展有助于平臺企業的長遠發展，因而平臺企業的 “管理” 與 “治理” 具有內在一致性。

（三）交易者

互聯網的開放、平等、去中心化特征使得交易者可以更加容易地參與平臺治理當中。面對交易中存在的權利、道德、信息安全等關系到自身和大眾利益的熱點問題，不少交易者選擇通過各種網絡媒體發表觀點、進行討論。這種民意的 “聚集”，往往能夠通過輿論壓力對平臺治理施加影響。一些身懷強烈責任感和道義感的交易者，甚至愿意主動參與平臺治理中。以淘寶大眾評審為例，截至2020 年7 月1 日，有431 萬人注冊了評審員，成功處理1600 萬件評審業務。通過公眾參與規則評審，實現互聯網下平臺的共享和共治，推動淘寶網交易規則體系優化。

（四）其他社會組織

這里所說的其他社會組織是指除了政府、平臺企業以外的，按照一定的目的、任務和形式建立起來的其他相關組織，例如社會媒體、交易者聯盟、協會等。其他社會組織在協調社會利益、化解社會沖突、增進協同等方面也發揮著重要作用。例如，媒體對拼多多假貨事件的報道，在促進平臺治理方面起到了推動作用。此后，拼多多在治理假貨和山寨貨方面采取了多項治理措施，取得顯著效果。近年來，互聯網成為各種社會組織活動的重要平臺。低成本、快速、高效的信息傳播與互動，使得其他社會組織參與平臺治理的力量得以迅速增強。

互聯網平臺是一種開放、平等、扁平的系統，在相關技術的支持下，各相關主體的自組織管理能力不斷增強，有能力參與平臺治理當中。從平臺治理效率的角度來看，激活并充分利用各相關主體的自組織管理能力，是尋求平臺治理效率的最佳途徑。尤其是平臺企業，能夠對平臺上的交易主體及交易活動進行實時追蹤、統計、分析和管理，在平臺治理中的必要性和重要性大大提升。政府以社會福利最大化為己任，作為市場的外生秩序，能夠提供強有力的權威治理力量。尤其在當前治理模式尚未成熟的情況下，政府更應當發揮統籌、協調和監管的主導地位，規范市場秩序，維護市場有序運行。其他社會組織通過磋商等柔性手段，在政府與市場參與主體之間構筑溝通的橋梁，平衡各方利益訴求，成為政府治理的重要補充。

綜上，在當前經濟社會背景下，激活并充分利用各相關主體的自組織管理能力，構建以 “政府+ 平臺企業” 為核心，多元主體共同參與的協同治理結構成為當前虛擬交易平臺治理的有效途徑。平臺治理實際上體現了政府權威治理、平臺企業治理、社會組織治理、交易者自治的融合，即在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范平臺各種商業活動，建立多元化、多渠道、高效率的協作機制，促進公共利益最大化。

當前我國虛擬交易平臺治理面臨的挑戰

（一）主體目標不一致

從目標上看，政府的出發點是以社會福利最大化為目標，而平臺企業作為平臺經營者，雖然有平臺治理的需求，但其以經濟利益最大化為最終目標，個體利益與市場公共利益很可能出現不一致的情況，導致平臺企業治理行為的偏離。平臺企業參與治理的積極性取決于治理目標與利潤目標的協同程度，當平臺的目標市場定位在中高端市場時，平臺為迎合中高端人群的高品質需求，往往傾向于加強治理措施，例如采取嚴格審查入駐商戶資質、產品質量等治理措施來提升平臺整體服務品質和聲譽，吸引中高端消費人群加入平臺，進而支撐商戶的高價策略，以便從買方攫取更多交易剩余。當平臺的目標市場定位在中低端市場時，為了獲取更多交易剩余以及市場競爭的需要，采取低價多量的策略成為必然選擇。為了吸引更多交易者加入以擴大市場規模，平臺往往傾向于采取較為寬松的管制措施，因為過于嚴格的管制將會引發市場擠出效應，從而影響市場規模的迅速擴張，進而影響到平臺企業利潤的獲取。2018 年7 月27 日，拼多多正式在納斯達克掛牌上市，引起人們對拼多多平臺上假貨、山寨貨問題的廣泛關注。拼多多的低價策略和利用社交網絡營銷的商業模式，迎合了中低端消費者的消費需求，帶來了市場份額的急速擴張。但同時，平臺被曝出存在大量山寨貨和假貨，遭到了社會各界的口誅筆伐。為了挽回聲譽，拼多多不得不加大對商戶的監管力度，《2018 拼多多消費者權益保護年報》披露，拼多多關停6 萬多家涉嫌違規店鋪，下架的涉嫌違規商品數量是投訴數量的150 倍。

主體目標不一致，也使得利用信息不對稱的機會主義、道德風險等問題時有發生。信息技術為平臺企業及商戶開展網絡經營、降低交易成本、提高交易效率提供了重要支持，但掌握信息優勢的平臺企業和商戶卻可能利用大數據技術，人為地制造信息不對稱以攫取利潤。這些行為往往更為隱蔽，處于治理的灰色地帶，導致難以定性，從而給平臺治理帶來困難。例如，2019 年3 月的一篇新聞報道指出，一些消費者向消協或市場監管部門投訴遭遇大數據 “殺熟”，平臺通過對用戶信息的采集和分析，采取價格歧視策略，對在同一平臺購買同一商品或服務的老用戶收取更高價格。平臺企業則往往辯稱不存在大數據“殺熟” 的行為，新老客戶價格的差異是對新用戶的一種促銷策略造成的。大數據 “殺熟” 從表面上看是平臺企業對用戶信息的過度采集和隨意使用，更深層次上隱藏的是部分平臺企業對用戶個人信息保護、知情權、選擇權和交易公平權的侵犯。

主體目標不一致凸顯單純依賴平臺企業進行市場治理的缺陷，平臺企業作為市場主體必然會以營利作為經營目標，與平臺治理所提倡的公共利益最大化出發點是不同的，也必然會帶來結果的偏差。

（二）治理結構不合理

首先，平臺治理主體結構不合理。平臺交易活動的復雜性、多樣性和不確定性，決定了平臺治理的復雜性和動態性，決定了多元化社會力量多層次協同治理的必要性。政府和平臺企業雖然在當前治理當中居于主要地位，但無法替代其他社會主體在平臺治理中的獨特作用，而目前廣大的平臺交易者和社會組織在平臺治理中存在著明顯不足；其次，社會治理組織結構不科學。尤其是政府行政管理表現出跨部門、跨地區的特點，地方行政管理部門橫向上屬于地方政府管理，縱向上又分屬不同上級主管單位，組織結構呈現“條”“塊”分割的現象，導致出現政出多門、職能交叉、多頭管理、缺乏協調、互相推諉等問題。組織結構的不科學造成政府部門之間管理權限的模糊不清、行政效率不高、“條”“塊” 沖突以及協同機制的有效銜接不足。

（三）治理邊界模糊導致權責不清

平臺治理邊界是指治理主體在與其他治理主體的相互作用過程中形成的，對治理客體施加影響的有效范圍。確定了治理邊界，即可明確各治理主體之間的職責和治理活動界限。當前平臺治理中存在兩個突出的問題：一是過度行政干預。政府在傳統商品交易市場中的行政干預思維常常會被生搬硬套應用在虛擬交易平臺治理中，而忽視了網絡市場的特性和市場自身的導向功能。有時片面強調政府權威對市場的治理，反而會限制市場的作用。二是治理的滯后與不足。近幾年，虛擬交易平臺不斷創新商業模式，形成許多監管的灰色地帶，且其治理涉及多個領域，非常復雜，平臺治理措施往往滯后于平臺實踐，存在許多不足之處。在治理實踐中，過度行政干預與治理不足并存，邊界模糊不清，是導致治理主體權責不清的根源。這也為當前平臺治理提出新的命題：各治理主體都有著自身獨有的內在治理邏輯，治理邊界該如何確定并進行有效銜接，才能使各治理主體合作治理的效率最大化？

（四）社會信用體系建設滯后

虛擬交易平臺為買賣雙方交易提供了便利，降低了交易成本，但卻無法消除交易中的機會主義和道德風險。在虛擬交易平臺中，利用信息不對稱牟利的機會主義行為更具隱蔽性，危害范圍更廣。交易者之間的信用關系缺乏社會信息體系的支持，個人交易決策只能憑借平臺提供的有限信息以及他人的評價信息，而平臺對交易者是否合法經營以及身份真實性的驗證成本很高，也往往僅會在交易者提供信息的基礎上對交易者準入進行簡單判斷和選擇。社會信用體系的缺乏使他人無法提前得知交易者信用情況，往往在交易矛盾沖突發生之后才能獲知。此外，一些商戶通過給消費者返現、騷擾、威脅等各種方式來確保其平臺交易獲得好評，也阻礙了其他消費者對真實信息的獲取。我國社會信用體系的不完善以及信用信息的缺失，使平臺企業往往需要投入大量治理成本來解決交易中的機會主義和道德風險事件，也直接影響了平臺企業參與治理的積極性。

虛擬交易平臺治理優化建議

（一）樹立平臺治理的協同目標

在多元治理結構中，協調一致的治理目標將引導整個治理系統的有序運行。平臺連接的利益相關群體構成了平臺生態圈，開放、協作、共贏是平臺生態圈良性發展的基礎理念。因而，平臺治理以構建健康、有序發展的平臺生態系統為目的，有助于獲得多元治理主體在平臺治理活動中的價值認同。此外，協調多元主體在治理中的利益和矛盾是也是形成協同目標需要考慮的重要一環，盡管治理中的利益和矛盾是協同工作進行后可能產生的結果，但在協同過程中也需要做初步事前協商。有效的溝通和協商不僅是協調各參與方之間利益關系的過程，也是各參與方尋求最優解決方案的過程。只有各參與主體有能力且有意愿參與協同治理工作中，平臺治理目標才可能實現。

（二）優化平臺治理結構

從總體上看，我國平臺治理尚處于初級階段，新的治理模式尚未成熟，在此背景下，應增進政府服務理念，激活多元主體參與平臺治理的積極性，深入挖掘其治理潛力，從而優化平臺治理結構。具體可以從以下幾個方面著手：第一，政府利用互聯網、大數據、云計算等信息技術手段構建監管服務平臺，通過工作流程的設計和實現，達成各系統、各部門之間的高效協作。明確平臺企業的數據報送義務，進行數據獲取、整理、加工和利用，推動信息共享。監管服務平臺的建立不僅有助于推動政府監管機構職能的優化整合，科學配置平臺治理的職責和資源，改變 “政出多門” 的傳統治理弊端，而且可以增強政府與平臺企業、交易參與者等多元主體之間信息交互的效率，提高治理響應能力和協作能力；第二，鼓勵和促進平臺企業的技術創新和商業模式創新向治理領域擴散，鼓勵平臺企業制定更加公平、清晰、透明的平臺交易規則，促進平臺生態的良性發展；規范和完善內部管理制度，為平臺的穩定運行和政府相關監管工作提供支撐；第三，培育多元化參與主體，提高其合作能力與治理水平。從制度層面上，尊重和保護多元主體參與平臺治理的獨立性和平等性，擴大多元主體的參與渠道和利益表達機會；構建多元主體參與治理的相關制度，明確多元主體參與平臺治理的內容、程序和方式，通過配套激勵機制解決各治理主體參與動力不足問題，促使其在自身治理邏輯允許的邊界內盡可能發揮治理的作用。

（三）探索和明確平臺治理邊界

治理一定有其邊界，不然就容易演變成隨意管控，不僅無法達到治理效率最優，還可能浪費社會資源，對社會產生不良影響。厘清平臺治理邊界有助于明晰各治理主體權責范圍，使治理行為有章可循。具體可從以下兩個方面進行平臺治理邊界的探索：第一，通過分類治理，探索不同類型平臺治理邊界。在平臺治理過程中，除了要考慮對構成市場經濟秩序的諸要素進行綜合治理以外，還要針對不同市場類型、不同行業以及不同類型平臺經濟主體進行分類治理，并根據分類進行相應治理手段的匹配。例如，對于平臺企業治理效果良好的領域，政府應盡量避免對平臺治理過程的 “直接性” 介入，可通過抽查、評估等 “間接性” 方式對平臺企業治理成效進行監督。對平臺治理失靈領域，政府可針對治理過程增加 “直接性” 介入手段，進行強力規范。

第二，通過主動修正傳統治理邊界，應變互聯網環境變化帶來的治理困境。從傳統交易平臺到基于互聯網的虛擬交易平臺的發展變化，不僅是平臺組織形態的轉變，也在很大程度上改變了傳統平臺治理邊界。治理主體需要隨著交易環境變化及時調整治理邊界，這體現了平臺治理邊界的動態性和階段性。同時也要看到，作為一種新生事物，人們對平臺治理的理念還有待提高。今后隨著對平臺的發展成熟和人們對平臺治理理念的成熟，平臺治理邊界也會隨之進行調整。例如，對于處于萌芽階段的初創平臺，為鼓勵和促進產業創新，除了安全、壟斷行為、競爭秩序等問題需要重點治理外，政府應盡量減少干預，充分發揮市場自身調節作用；對于規模化發展的成熟平臺，其市場涉及范圍交廣，社會影響較大。此時平臺公共產品屬性較強，此時應注重其作為準公共產品提供者需承擔的社會責任，鼓勵平臺企業根據其積累的成熟經驗，參與行業標準或規則制定，便于政府加強規范化管理，從而推動整個行業治理的完善。

（四）構建一體化、動態化治理機制

從總體上看，我國平臺治理尚處于初級階段，新的多元主體協作治理模式尚未成熟，與平臺治理相關的協同治理機制缺乏不無關系。在當前信用體系不發達的情況下，治理的重心應放在促進多元主體與政府部門建立一體化、動態化的治理機制上。

首先，多維度考量各方訴求，協調各方利益，權衡治理成本和收益，完善多元主體參與治理的激勵機制。通過正向激勵機制（稅收減免、信用評價、獎勵等）和負向激勵機制（負面清單、市場退出機制等）調動各方主體參與治理的積極性。通過正向激勵，鼓勵多元主體積極參與平臺治理，有助于提升平臺治理質量和效率；通過負向激勵，控制多元社會主體過度的利益追求，明確其社會定位。正向激勵和負向激勵制度的合理設計，有利于促進社會多元主體的功能協調，共同構建良好的平臺治理環境。

其次，加強大數據在平臺治理中的運用，構建動態化治理機制。政府作為重要治理主體，應完善數字基礎設施，建立跨部門、跨地區的協同機制，加強各部門數據共享，促進協同工作能力的提升。構建政府與平臺企業治理業務的聯動機制，加強與平臺企業在大數據應用方面的交流合作，利用大數據技術降低治理成本、防控風險、提升效率。積極動員社會力量共同參與治理，使政府能夠在違法犯罪等事件發生時快速跟進，對交易者和平臺企業進行直接管理。甚至也可以將部分行政監管權力委托給平臺企業，由平臺企業對其平臺上的違法行為進行及時制止、證據留存和報告，并積極配合政府部門的行政執法。

最后，完善平臺治理的溝通、反饋和評估機制。在信息時代，社會主體都是信息的制造者和傳播者，構建程序化、制度化的信息交流機制和多元化的溝通、反饋渠道，有助于協調多元主體之間的利益沖突，形成一致的協同理念，進而在治理行為上與治理目標保持一致。此外，通過“制度”“機制” 為導向構建系統性責任評估機制，對各治理主體治理工作進行全面、客觀、系統的考核、評估、規范，及時發現問題，糾正偏差，從而有效推進平臺治理工作的開展。

（五）加強和完善信用體系建設

信用體系是保證社會和經濟良性運行的重要機制，面對交易平臺上存在的海量主體和巨量交易，構建信用體系是解決平臺治理問題的一個有效途徑。平臺企業往往會在平臺上構建信用評價體系和在線爭端解決機制，但仍然難以從根本上解決 “市場失靈” 的問題，主要原因在于社會整體信用基礎的薄弱。這需要從國家層面上加強和完善信用體系建設。通過社會信任制度建設，建立長效的信用激勵和失信懲罰機制，從制度上提高失信者的機會成本。搭建公共聯合征信系統平臺，在法律制度規范下開放和共享特定的信用信息，助推各社會主體向信用主體發展，促進平臺業態健康發展。