淺談處罰與教育相結合原則在《行政處罰法》中的運用

安徽省淮南市市場監督管理局，安徽 淮南 232001

處罰與教育相結合原則是《行政處罰法》的特色原則，筆者長期從事一線行政執法工作，深知該原則具體運用的價值，擬通過此文對該原則的內涵、適用做一簡明扼要分析。

—、處罰與教育相結合原則的概念邊界

處罰與教育相結合原則第一次以條文形式，出現在1986年通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》，隨后在1996年頒布實施的《行政處罰法》中被具體明確為“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。行政執法實踐中，執法人員多將對此原則的理解為，通過對行政相對人的違法事實區分對待，多教育、少處罰、以教代罰，即“教育是目的，處罰是手段”，以促進相對人規范生產、銷售。這里，探討就落在了“處罰”與“教育”何者重要，該原則的立法指引是趨向“處罰”還是“教育”上。

筆者認為，所謂“多教育、少處罰、以教代罰”是不符合行政處罰法的立法本意的。首先，《行政處罰法》中有明確條款規定，行為人實施法律禁止之行為，就應當進行處罰，法律規定屬于應當從輕、減輕或不予處罰的情形除外。這也就體現了依法行政原則與行政法治的價值追求，此時的“教育”更多落腳在處罰過程中，對行政相對人的解釋法律規定、告知陳述與申訴權利上，以此引導相對人知法、守法。其次，“教育是目的，處罰是手段”并沒有對教育與處罰在量上進行“多”與“少”的區分，而是指引靈活運用教育與處罰的方式，也就是要把教育與處罰貫徹執法過程始終，以最終達到最佳的法律效果與社會效果。一方面，如果單純的以處罰作為執法目標，執法人員在前期的取證、摸排上會花費更多精力，勢必會增加執法的成本，在當前基層執法力量欠缺的背景下，并不可取；另一方面，若把教育作為執法單一取向，則明顯違背了前文所述的立法意圖，法律對社會秩序的規范作用收效甚微。最后，從行政相對人的角度來說，過度宣揚“多教育、少處罰”易造成違法成本低的錯誤導向，在日常執法中容易滋生抗檢等現象，不利于執法行為的有序進行。因此，教育與懲罰應該是貫徹行政執法過程始終的、辯證靈活運用的指導原則，應根據相對人實際情況進行調整適用，而非在取向上存在傾斜與導向。

二、處罰與教育相結合原則的缺陷

從上文分析不難看出，當前行政處罰法中處罰與教育相結合原則是有天然缺陷，遺憾的是并沒有通過相關立法與司法解釋進行補充與完整。首先一點，處罰與教育的邊界及適用情況并不明確，容易造成現實中行政執法人員依靠個人經驗選取處罰或教育的情況。模糊的界定，有時以教代罰，有時出于多方考慮，片面處罰，一是會造成法律的權威下降，二是造成執法部門的公信力下降，不利于社會的經濟秩序穩定和法治教育的推行。其次，實踐中的“教育”原則之運用，缺乏可行的指導規范，執法人員無可遵循的標準，造成個案與個案之間存在偏差，譬如，執法中以法律宣貫為主還是告知違法后果警示教育為主，是否存在多次教育后就應當采取“處罰”手段的情況，如果可以，那么次數為多少，諸如此類空白都需明確規制更為穩妥。此外，行政執法中的“教育”手段，無對應的程序支撐。一方面，對違法行為的行政教育，是否是行政處罰的前置程序，教育是以約談還是書面勸誡，內容上有無固定模式，教育過程有何監督、是否適用回避原則等具體問題均無規可循，都讓教育與處罰相結合原則往往被束之高閣，缺乏實踐的土壤與活力。

顯然，教育與處罰相結合原則在制度本身以及行政法體系建設中是存在缺陷的。要真正為合理執法、促進經濟社會發展提供動力，需要更多從制度設計上入手，具體來說：

建立教育與處罰相結合原則的配套程序體系，并以成文法的形式規范下來。依照行政相對人的具體情況，對首次違法或者案值低、社會影響小的違法事實，將行政教育作為處罰的前置程序；對多次違法、造成嚴重社會后果或態度惡劣，拒絕接受教育的，直接適用罰則進行處罰。此外，行政教育應選擇固定的場所，例如執法部門的約談室，教育的方式可采用當面教育與簽訂責任保證書等多種形式，教育過程中應當適用回避原則，具體規定可參照《民事訴訟法》相關訴訟回避申請條件。行政教育的全過程應該引入監督機制，體制內監督與體制外監督并重，以增加行政教育的透明度、權威性和震懾力。

在建設服務型政府，提倡“柔性執法”的當下，行政教育擁有了更廣闊的適用空間，這就對從事行政執法的執法人員提出了更高、更全方位的要求，筆者從事市場監督管理工作數年來，深感肩頭責任之重和本領缺失之恐慌。一來是新出臺法律法規向執法基層的宣貫力度不夠，且欠缺具有實踐指導意義的執法規范，造成很多新晉執法力量的學習培養更多依靠老人員的口傳心授，過多的經驗之談，就很難形成一以貫之的行為規范，影響行政執法的長效長治。二來是未充分運用教育與處罰相結合原則，以此更好地促進合理執法。法律的權威與政府的公信力，要靠一線執法力量以事實為依據、以法律為準繩，嚴格依法行政、改善執法方式，提升執法溫度，才能夠更好的為市場經濟發展服務，取得行政相對人的理解與配合。事前做好企業等相對人的咨詢服務工作，事中嚴格依法依規辦事，避免為了教育而教育、為了處罰而處罰，事后做好整改指導工作，做到案件事了，并定期對經典案例和涉及到的重要法律法規進行宣傳，形成良好的社會效果。三來行政執法一線的經驗總結與監督力度不夠，對于實踐中行之有效的教育方式、說理方式總結推廣不夠，限于地域與行業的局限。行政執法往往要依靠多部門的聯動機制，此方面的制度建設還有待加強，系統內與系統外的監督機制不夠完善，由于許多承擔行政執法類案件任務的部門，性質上是行政機關的委托機構，行政執法類案件的移送、責權確認與應訴情況都有待明確。

三、處罰與教育相結合原則的運用

在實踐領域處罰與教育相結合原則的運用，首先要行政執法部門厘清政策與法律的邊界。執法辦案人員要牢牢樹立法律的底線思維，加強對法律法規的鉆研學習，提高綜合運用各類教育手段的水平，嚴格依法辦事。同時上級部門要加大指導力度，譬如今年以來國家市場監管總局多次發文，為執法人員依法依規、從重從快打擊哄抬物價等違法行為提供法律支持和依據。與此同時，要加強不同地區不同案情的分類研判，加強超前意識，個案化處理防止“一刀切”。建立應急處置機制，對重大案件及時反饋情況，及時做出應對，積極研究穩定市場秩序的有效舉措。探索建立行政法案件監督機制，上級監督與系統外監督并重，貫徹公正公開原則，對行政處罰的事實、法律依據、理由等依法公開公示，在實踐中不斷摸索總結教育與處罰的適用邊界，提高公眾對行政執法工作的理解度和配合度。行政教育和行政處分都是以教育為主要方式與手段，不同的在于二者針對對象不同，行政教育主要針對行政行為相對人，目的是督促相對人規范經營，維護市場秩序，行政處分具體針對行政執法者，是對行政執法者濫用執法權力的約束。

二是厘清行政教育與行政處分、行政處罰與民事訴訟和刑事訴訟的區別。無論是民事訴訟還是刑事訴訟，都是法律上的制裁手段，與行政的制裁手段在適用對象、目的、針對違法事實的嚴重性上有明顯的區分。民事訴訟手段主要適用財產方面的制裁，刑事則是對違法程度嚴重的相對人進行人身自由上的限制甚至是剝奪，在實踐中要對違法事實的嚴重性和社會影響性加以法律上的區分，同時做好行政監管與司法領域的銜接工作。

處罰與教育相結合原則是行政法重要的立法原則和價值追求，雖在立法體系與實際運用中存在不少空白和欠缺之處，但隨著經濟社會發展。特別是在重大事件需要加強市場監管的情況下，其靈活性與追求實效的屬性具有很強的現實價值。正確處理處罰與教育相結合原則，需要立法部門、執法部門、被執法對象等社會各方共同努力。