論黨內(nèi)法規(guī)解釋制度的完善路徑*

楊巧玲 孫 健

1．電子科技大學(xué)，四川 成都 611731；2．電子科技大學(xué)天府協(xié)同創(chuàng)新中心，四川 成都 610213

完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度是判斷黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成熟程度的標(biāo)準(zhǔn)，亦是反映黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的“晴雨傘”和引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力的“指南針”。完備的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度要把健全的解釋工作制度作為支撐，把配套的解釋機(jī)制作為保障，把加強(qiáng)解釋性條文的制定和解密作為基礎(chǔ)，構(gòu)建立體式、全方位的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度，這是準(zhǔn)確理解、適用黨內(nèi)法規(guī)的前提和依據(jù)，亦是目的和歸宿。

一、制定完善的黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度

黨內(nèi)法規(guī)解釋的目的是對(duì)已經(jīng)制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，修補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)在制定過(guò)程中存在的漏洞和不足，避免頻繁修改不能準(zhǔn)確解決社會(huì)飛速變遷產(chǎn)生的新問(wèn)題、新情況的黨內(nèi)法規(guī)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性和權(quán)威性。制定科學(xué)完善、內(nèi)容合理的黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度，明確解釋權(quán)責(zé)歸屬，規(guī)范解釋名稱和形式，完善解釋方法，有利于在大方向上為黨內(nèi)法規(guī)解釋條文的制定把關(guān)，從源頭上確保黨內(nèi)法規(guī)解釋不偏不倚，向著實(shí)際需要的方向發(fā)展。

（一）明確解釋權(quán)責(zé)歸屬

解釋權(quán)分配是黨內(nèi)法規(guī)解釋工作順利開展的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是最大程度發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)解釋效用需要解決的基本問(wèn)題。要解決黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)責(zé)歸屬不明這一問(wèn)題，應(yīng)建立統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)責(zé)分配標(biāo)準(zhǔn)。一方面，可參照法律解釋的特定模式，創(chuàng)立“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋，誰(shuí)解釋誰(shuí)負(fù)責(zé)”的規(guī)定，并寫入黨的根本大法和總章程即《黨章》中。制定主體與解釋主體同一化有助于保障黨內(nèi)法規(guī)解釋的質(zhì)量，將解釋的效果提升至最大化。另一方面，可根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容，制定“解釋主體職能與黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容相匹配”的規(guī)定。《黨章》可由黨中央負(fù)責(zé)解釋，其它功能不同、目標(biāo)不一的帶有明顯類別劃分指向的法規(guī)可由對(duì)應(yīng)的職能部門負(fù)責(zé)解釋。這種操作方式雖在一定程度上增加了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類的工作量，也保證了黨內(nèi)法規(guī)解釋的準(zhǔn)確性。

（二）規(guī)范解釋名稱和形式

黨規(guī)解釋多樣化、隨意化會(huì)大大削弱解釋的權(quán)威性，在一定程度上擾亂法規(guī)執(zhí)行者的認(rèn)知。只有規(guī)范和統(tǒng)一解釋名稱，才能減小法規(guī)執(zhí)行者的認(rèn)知偏差，增強(qiáng)其對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋的信任度。《制定條例》第五條將黨內(nèi)法規(guī)的名稱規(guī)范為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則，黨內(nèi)法規(guī)解釋也應(yīng)參照《制定條例》對(duì)不同效力位階的黨內(nèi)法規(guī)的名稱規(guī)定，確立統(tǒng)一的解釋名稱，如《關(guān)于＜黨章>第幾條……問(wèn)題的解釋》、《關(guān)于＜……準(zhǔn)則>第幾條……問(wèn)題的解釋》、《關(guān)于＜……條例>第幾條……問(wèn)題的解釋》等。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的解釋形式，應(yīng)參照《制定條例》第六條“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述”，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)解釋的特點(diǎn)，分條分點(diǎn)進(jìn)行解釋，做到條理清晰、一目了然。

（三）完善解釋方法

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律一樣，都是帶有約束性質(zhì)的條文，具有“法”的屬性，在一定程度上可參考和借鑒國(guó)家法律在“立、改、廢、釋”方面的成功經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)法律解釋的發(fā)展時(shí)間長(zhǎng)、體系完善，其解釋方法是理論與實(shí)際相結(jié)合非常成功的典型。目前我國(guó)法律解釋方法技巧多種多樣，為黨規(guī)制定者在完善黨內(nèi)法規(guī)解釋方法的漫長(zhǎng)過(guò)程中提供了一條“捷徑”。一方面，黨規(guī)解釋可將體系解釋、歷史解釋、目的解釋等方法納入自己的解釋方法體系中，加速推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋方法多樣化，為黨內(nèi)法規(guī)解釋更加科學(xué)化、合理化提供方法支持。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)解釋主體應(yīng)深刻剖析自身的實(shí)際情況和特殊性質(zhì)，綜合考慮自身特性，在具體的法規(guī)解釋操作過(guò)程中不斷將法律解釋方法“黨內(nèi)法規(guī)”化，使其更加適用于黨內(nèi)法規(guī)解釋。

二、建立健全黨內(nèi)法規(guī)解釋配套機(jī)制

完善黨內(nèi)法規(guī)解釋制度，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的有效開展，僅僅建立黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度還不夠，需要配套的解釋程序機(jī)制和解釋監(jiān)督追責(zé)機(jī)制共同作用，保證整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)解釋制度實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）健全解釋程序機(jī)制

程序是制度的生命，黨內(nèi)法規(guī)的解釋應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格化、具體化。明確解釋程序是開展黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的重要舉措，科學(xué)合理的解釋程序能提高黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的效率，節(jié)省時(shí)間和成本。健全的黨內(nèi)法規(guī)解釋程序機(jī)制應(yīng)包含提請(qǐng)與篩選、草擬與審議、公布與生效三個(gè)大的部分，五個(gè)小的實(shí)施環(huán)節(jié)。提請(qǐng)環(huán)節(jié)主要解決“找誰(shuí)解釋”的問(wèn)題，法規(guī)執(zhí)行者在具體執(zhí)規(guī)過(guò)程中產(chǎn)生疑問(wèn)，遇到新問(wèn)題、新情況需要解釋時(shí)，可請(qǐng)求黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。篩選環(huán)節(jié)主要解決“是否解釋”的問(wèn)題，具體承擔(dān)解釋工作的部門在審核解釋申請(qǐng)之后，對(duì)于應(yīng)當(dāng)解釋的要盡快進(jìn)行解釋，對(duì)于沒(méi)有必要進(jìn)行解釋的或者以前解釋過(guò)的可不再進(jìn)行解釋。草擬環(huán)節(jié)主要解決“如何解釋”的問(wèn)題，根據(jù)篩選出的解釋申請(qǐng)，具體承擔(dān)解釋工作的部門在查閱相關(guān)法規(guī)、考慮現(xiàn)實(shí)情況之后制定解釋草案，初步形成一個(gè)較為合理的解釋答復(fù)。審議環(huán)節(jié)主要解決“解釋合理性”的問(wèn)題，解釋草案形成之后，應(yīng)交給解釋主體進(jìn)行審核，通過(guò)后方可發(fā)布。公布與生效可看作是一個(gè)環(huán)節(jié)，解釋答復(fù)公布之時(shí)即是解釋答復(fù)生效之日，主要解決的是“解釋成立”的問(wèn)題。草案審核通過(guò)后，經(jīng)解釋機(jī)關(guān)在黨的官方媒體上公開發(fā)布，整個(gè)解釋工作才算正式完成，這五個(gè)環(huán)節(jié)缺一不可。

（二）健全解釋監(jiān)督追責(zé)機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)呈多主體化的客觀事實(shí)，必然導(dǎo)致解釋主體權(quán)責(zé)劃分不清，在一定程度上給監(jiān)督追責(zé)造成了困難。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)解釋程序不健全也給監(jiān)督追責(zé)造成了一定阻礙。要提升黨內(nèi)法規(guī)解釋質(zhì)量，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，不僅要明確解釋主體的權(quán)責(zé)歸屬，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋程序，為黨內(nèi)法規(guī)解釋監(jiān)督追責(zé)奠定基礎(chǔ)，還要從健全解釋監(jiān)督追責(zé)機(jī)制本身入手。追責(zé)的前提是用好監(jiān)督這個(gè)“武器”。一方面，要制定《黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)范》，扎緊制度的籠子，防止解釋主體消極履行職責(zé)或不履行職責(zé)；另一方面，要加大監(jiān)督力度，將監(jiān)督貫穿于黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的始終，做到全程監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合。監(jiān)督工作到位，追責(zé)才能發(fā)揮最大的效用。

三、加快黨內(nèi)法規(guī)解釋性條文的制定

目前針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)解釋制定的法規(guī)條文屈指可數(shù)，僅《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（以下稱規(guī)定）一部，且該《規(guī)定》的具體內(nèi)容無(wú)法從新聞、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、書籍等這種獲取信息的主流渠道中找到。因此，要不斷加大黨內(nèi)法規(guī)解釋性條文的制定，并且要在規(guī)范解釋名稱、方法、原則、程序、內(nèi)容等方面多下功夫，為黨內(nèi)法規(guī)解釋實(shí)現(xiàn)科學(xué)性、準(zhǔn)確性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性相統(tǒng)一保駕護(hù)航，也為黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和黨內(nèi)法規(guī)正確執(zhí)行筑牢根基。黨內(nèi)法規(guī)解釋性條文的制定是法規(guī)制定主體主動(dòng)解釋的集中體現(xiàn)。預(yù)先設(shè)想哪些問(wèn)題需要解釋適用，哪些概念需要明確具體含義，提前將可能需要解釋的部分文本化，可有效避免法規(guī)執(zhí)行者因主觀認(rèn)定提請(qǐng)解釋程序繁瑣而胡亂執(zhí)行、敷衍塞責(zé)的亂象。