寧夏義務教育階段控輟保學法治化問題研究*

孫月茹

寧夏大學政法學院，寧夏 銀川 750021

教育部長陳寶生指出面對打贏脫貧攻堅戰、加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意教育的新形勢新任務，各地要進一步增強做好控輟保學和農村學校建設工作的責任感緊迫感。抓好控輟保學、實現義務教育有保障，是拔掉窮根，阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。2018年，我國小學學齡兒童凈入學率達到99.95%，九年義務教育鞏固率94.2%，貧困地區輟學人數由29萬下降到6.5萬人（數據來源：中央紀委國家建委網站），控輟保學工作進入到攻堅期。全國95%的縣都出臺了專門的控輟保學工作方案，寧夏通過建立三包三保制度①、開展千名教師走萬家等活動，聚焦9各貧困縣的貧困村，將建檔立卡戶作為重點對象，制定精準扶貧方案，截至2018年12月，共排查義務教育階段輟學學生9572名，勸返率99.8%，全區小學六年鞏固率99.86%，初中三年鞏固率97.72%，分別比2017年提高3.84和2.7個百分點。截止2019年11月，全區小學義務教育鞏固率為99.86%，初中義務教育鞏固率為97.72%（數據來源：寧夏回族自治區教育廳）。各地也紛紛制定具有特色的控輟制度，中衛市深化產教融合、校企合作，招收8個“訂單培養”專業班，就業率達到98.8%，專業對口率達86%，小學和初中鞏固率分別達到100%和99.1%；同心縣組織3500名教師深入12個鄉鎮，142個行政村逐人核對，全縣281名輟學學生（其中建檔立卡148人）已完成清零目標。鹽池縣全縣義務教育階段保持零輟學，殘疾兒童少年入學率達到了98.6%（數據來源：寧夏回族自治區政府官網）。在控輟保學工作取得突出成效的同時，控輟保學過程中存在的問題也日漸凸顯，控輟保學工作不能僅滿足于當下的義務教育鞏固率，而應著眼長遠，從根源上避免適齡未成年人輟學。

一、寧夏義務教育階段控輟保學面臨的問題

（一）童工現象嚴峻

通過對平羅縣的輟學學生輟學后去向的統計發現，截止2019年5月，共有145名輟學學生在縣內外打工，多數輟學學生是在同學、鄰近輟學學生的介紹下，找到工作。其背后反映出輟學現象的一個顯著特點，也即同伴效應問題②，控輟保學工作中最突出的難題便在于輟學數據是實時變化的，數據的實時變化加劇了基層控輟保學的工作難度，未勸返人員和新增輟學人員成為下一階段控輟保學的重要任務。

（二）家庭教育缺失

在輟學學生中，對部分輟學學生的訪談發現輟學學生家庭普遍存在父母外出打工或文化程度不高等問題，留守兒童占比較高，大部分輟學學生處在家庭教育缺失的環境下，控輟保學開展過程中，家庭的配合程度低，控輟保學的執行成效還有待加強，家校合作仍有待進一步落實。

（三）學校管理困難

對平羅縣Y學校教師訪談過程中發現，部分學生返校后管理是一個重要的難題，社會習氣嚴重，擾亂課堂、違反學校紀律、不尊重教師等情形屢見不鮮，對于輟學學生的教育和監管的協調存在困難，三包三保制度的基礎上，學校要保障學生返校后不會再次輟學，僅僅依靠制度規范難以解決。

二、寧夏義務教育階段控輟保學存在問題的原因

（一）寧夏義務教育階段控輟保學的立法不完善

1.控輟保學主體的職能與責任不明確

國務院《關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的通知》（以下簡稱通知）中指出政府的職責在于補短板、控底線。學校要建立和完善輟學學生勸返復學、登記與書面報告制度，父母或者其他法定監護人應當依法送適齡兒童少年按時入學接受并完成義務教育。自治區人民政府在《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的實施意見》中進一步從家庭監護主體責任、政府屬地監督責任、教育行政部門和學校關愛保護、工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委等群團組織進行關愛、政府委托和購買服務凝聚社會力量幾個方面細化了各方主體的職能，但是實踐中，政府、學校、家庭和社會的控輟保學的合力尚未發揮出來，家庭的職責在于配合學校，學校的職責在于協助完成行政機關的政策安排，但對于相應主體的具體職責是什么以及履行到何種程度，不履行和不完全履行的責任如何承擔以及學生受教育權利如何救濟等問題，均未明確提出指引。而主體的職能不明確會造成政策推進過程中“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”的情況，家庭在學生輟學過程中本應發揮作用，但由于職責不清，家庭將責任轉嫁給學校，而學校如果僅對于知識教育、學生安全和學校管理等負責，又會將輟學責任全部轉嫁給學生家長。權不清則責不明，因此必須將各主體的權利義務以文本形式固定下來，才能充分發揮法的指導作用。

2.控輟保學的程序保障機制不健全

現有政府規章及控輟保學相關規范性法律文件主要集中于學生“勸的回”，而對于學生“留得住”“發展的好”卻規定甚微，《通知》中如因地制宜促進農村初中普職教育融合的制度安排，輟學學生通過職業教育能夠很好地實現學校教育和就業需求之間的平衡。實踐中各地學校與職業學校的合作模式有所差異，對于部分大齡輟學學生，不愿意接受職業教育的學生群體，職業教育發揮的作用力有限。③與此同時，輟學學生復學后的差異化培養尚未形成，對于輟學時間短，有繼續接受知識教育需求的學生來說，職業教育又不能滿足其發展需求，由于學籍管理相關規定的約束，義務教育和職業教育之間的銜接配合不夠到位，使得學生的學習需求無法得到最大限度的滿足。

（二）寧夏義務教育階段控輟保學的執法合力有待加強

1.行政機關與其他治理主體協調配合不足

新時期各項工作有序推進的同時，基層行政機關工作壓力相對較大，各司其職，在控輟保學工作中，面對突出的童工問題，教育部門與市場監管部門的配合不到位，在通過對平羅縣k鄉文化站的工作人員訪談發現，一般面對外出務工的輟學學生，他們會親自找到學生，并勸說他們回學校繼續接受義務教育，但仍有部分學生勸不回，而且時有發生同學介紹、同鄉介紹等情況，新增輟學務工的情況不斷出現，說明市場監管部門對于相應雇主的處罰力度不足，甚至部分情況下，其對于童工情況的了解并不到位。因此，各部門之間在控輟保學之中的配合仍有待加強。

2.公益組織參與治理缺乏程序規范

寧夏自治區婦聯組織開展了“助力社會組織控輟保學項目”，通過專業的社會工作機構和專業的工作方法，以降低西吉、平羅等地的輟學率。2018年項目共計服務了657名不同輟學風險的學生，共計開展60節職業生涯規劃課，開展47次焦點治療，這無疑為控輟保學工作帶來了積極影響，對于促進學生發展，預防潛在學生輟學以及輟學學生勸返發揮了重要作用，但現階段對于社會組織的參與，僅有相應的倡導性規定，對于社會組織而言，其在控輟保學過程中的權利及義務尚不明確，針對部分社會組織的不規范行為，如何約束與救濟尚無具體規定，因此現階段，社會組織的參與力不足，發揮的作用力也十分有限。

（三）寧夏義務教育階段控輟保學的司法缺失

1.教育公益訴訟尚無法律依據

教育領域的訴訟可以分為私益訴訟和公益訴訟，前者是學生在校期間受到侵害，其法定代理人有權向人民法院提起民事或行政訴訟，后者是指國家機關、社會組織及公民等主體可以對教育領域中涉及公共利益的情況提起訴訟，現階段教育公益訴訟尚無法律依據，寧夏回族自治區也尚無地方性法規對其進行規定。討論訴訟主體的目的在于理清學生輟學過程中，誰應當承擔法律責任的問題。實踐中，部分學生輟學是有直接的侵權對象，如在校期間受到欺凌、教師體罰或因學校管理體制受到不公正待遇，此時，學生的法定代理人可以向人民法院提起訴訟。但當法定代理人怠于行使權利或不能行使權利亦或者父母剝奪未成年人受教育權利等情況，學生權利長期得不到保障，進而輟學或被迫輟學，此時的學生權利應如何保護，這不僅是個別學生受教育權的問題，更是關乎國家教育、未成年人健康發展的重要問題，此刻納入教育公益訴訟十分必要、賦予監護人以外的主體以訴訟主體資格是必要的。

2.司法責任追究存在困難

承擔司法責任的前提首先是法律有明確的規定，其次是通過法院判決而確定，而現階段的問題在于立法上規定不夠具體，而司法救濟的重視程度不足，各地通過“官告民”的方式實現輟學兒童重返校園，將教育公益訴訟作為控輟保學的最后一道防線，是具有顯著成效的。然而各地的司法實踐也暴露出片面性，學生輟學是家長責任，但并不意味著僅僅是家長獨自的責任，學校在一定程度上，給未成年人造成的損害及造成未成年人厭學情況也應當納入司法責任考量的范疇，因此對于司法責任問題的考量應當站在輟學學生的角度進行評判，真正全面衡量各方責任，對于存在嚴重體罰侮辱行為的教師，僅僅通過行政處分、賠錢和解等方式處理，不僅無法從根本上解決未成年人輟學的問題，反而造成了維權困境。

三、寧夏義務教育階段控輟保學的對策

（一）寧夏義務教育階段控輟保學的相關立法完善

1.明確控輟保學各方主體職責

原有規定僅從宏觀層面對政府、學校家庭職責進行了分類，實踐中職責不夠細化，輟學學生勸返工作首先由學校開展，通過123預警機制④，當學生連續3天不到學校由學校向所在鄉鎮政府報道，鄉鎮政府建立臺賬，將輟學學生信息分配到各鄉鎮、文化站村居委，由其負責協助學校，然而家長在這個環節中是被動的，現階段的輟學以學生的自愿輟學為主，顯然，單純的做家長工作效果并不好。家長通過各種途徑將學生送回學校，部分學生還是會再次輟學。因此首先應當明確政府的宏觀指導，具體包括各部門在控輟保學工作中的具體職能，形成常態化的組織保障，而非通過臨時出臺方案的形式，同時暢通行政機關聽取民意的渠道，對于潛在輟學學生行政機關應當及時提供幫助。其次，學校層面應當責任到人，充分發揮班主任、任課教師以及團委的作用，學校內部建立控輟保學責任機制，對于暴力體罰、言語侮辱學生等情況進行通報，并將情況及時與家長溝通，在為學生提供專業心理咨詢的同時，加強對問題學生的關愛，學校可以考量將學困生集中編班，開展慢節奏的課堂教育。其中最重要的是在控輟保學中細化家庭職責。家庭在控輟保學過程中并非從屬的配合地位，而應當是積極的履行監護義務，首先是應當保持同子女的溝通，實踐中很多家長半年一年才能回一次家，很少關心子女學習問題，其次發現輟學傾向及時與學校溝通，請求學校或政府為潛在輟學兒童提供專業指導和心理咨詢，再次對于已經輟學的學生家長應及時查清輟學原因，同學校溝通及時消除障礙，最后當學生受到來自學校管理、班級管理、欺凌侮辱等情況下，家長作為法定監護人應當及時向政府申訴或向法院起訴。

2.完善控輟保學程序性保障機制

現階段從制度層面而言，相關配套措施不夠健全。許多倡導性措施缺乏相應的落實程序和機構，對于普職教育融合，各地應當取長補短，汲取經驗，逐漸形成規范化的合作機制，對于學生實行差異化培養，根據學生的學習發展需求，為學生提供行之有效的教育方案，與此同時，發展職業教育，也是解決童工問題的重要方式。《國務院辦公廳關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的通知》提出，各地要結合自身實際加強統籌，積極促進農村初中普職教育融合，確保初中學生完成義務教育，有針對性地防止初中生輟學。首先要調整相關政策依據，重點明確職業教育在控輟保學工作中的提前疏導和干預機制，明確可選擇性的有差異化的教學機制，賦予學生及監護人依據個人實際情況進行選擇的權利，更好的發揮職業教育的優勢，第三，明確職業教育的監督測評體系，對職業教育的資質、質量進行嚴格把控，確保學生能夠學有所得。⑤

（二）執法層面

1.加強控輟保學的執法合作

首先是加強行政機關的信息公開的主動性，實現信息溝通暢通。實踐中由于控輟保學的數據處于實時變更的狀態，政府各部門信息公開主動性不強，控輟保學工作涉及諸多部門，由教育部門牽頭，其他行政機關應當積極配合，例如，童工問題應當交由市場監管部門進行處理，家庭教育問題現階段多由婦聯牽頭，行政機關參與度低，學校管理問題一般也是由各個學校自治的方式進行規定，行政機關很少介入。這在一定程度上造成各部門之間信息溝通不暢，教育部門發現童工問題但是對于雇主并不享有處罰權，相關工作人員只能對學生進行勸說，因此效果尚未充分顯現出來。其次，轉變行政機關協作的傳統“一攬子”模式，充分發揮各部門的職能。實踐中，教育部門會將輟學學生的分配給其他部門協助勸返，也即各個部門都實際參與到勸返工作中，對于勸返工作不到位的由教育部門發函督促，但是有兩個問題，一是將勸返工作與本部門工作職能結合不到位，二是增加了其他單位部門的工作量，增加基層行政工作人員的壓力。因此必須扭轉此種方式，其他機關、部門參與控輟保學工作應當以自己部門職能為限，對教育部門控輟保學工作進行輔助，而非“打包”式的將任務分散給各部門。

2.加強行政機關與公益組織的協作程序規范

在調研中發現，部分地區如西吉和平羅在婦聯的組織下，聯合各社工機構和其他公益組織，對學生進行職業生涯規劃課指導。社會組織參與控輟保學本應是控輟保學社會治理的一部分，也是今后控輟保學工作開展的機遇和趨勢，因此對于社會組織的規范尤為重要。首先要從立法上明確社會組織參與的方式、界限，其次要為社會組織參與提供便利，保障社會組織參與控輟保學的政策、經費及其他條件支持，再次對于社會組織參與控輟保學過程中的要求應當明確具體，一旦出現不規范的行為，由誰來承擔責任以及由誰追究其責任，追究何種責任。最后，加強相關的信息公開，便于學校、人民群眾的監督，對于不規范的行為，應當暢通相關監督主體舉報、申訴的途徑，將社會組織參與全面的納入政府、社會監管體系之下。

（三）司法層面

1.將控輟保學的納入教育公益訴訟范疇

教育公益訴訟雖無法律層面的明確規定，但是諸多地區通過地方立法的形式對為輟學學生權利提供司法保護的行為予以了肯定，如云南發布《云南省人民代表大會常務委員會關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》，其中細化了檢察機關提起公益訴訟的范圍，將未成年人保護納入其中。而怒江州蘭坪縣通過教育公益訴訟實踐，小學在校學生輟學16人，輟學率下降至0.09%。初中在校學生輟學76人，輟學率下降至0.87%，取得了重要突破。未成年人的受教育權保護，沒有司法救濟的權利保護是不完整的。⑥一方面行政機關對家長只有批評、訓誡的權力，沒有更為嚴格的處罰權，發揮的作用力有限，另一方面也存在家長剝奪學生受教育權式家長怠于行使訴訟權等問題，必須通過教育公益訴訟來實現。⑦首先應當明確教育公益訴訟的主體，也即誰有權向人民法院提起教育公益訴訟，再次明確各方主體責任，也即不履行保障未成年人受教育權的行為應承擔何種問題，第三，對于教育公益訴訟的審理期限應當進行特殊規定，未成年人接受義務教育具有嚴格的時間要求，應充分提高教育公益訴訟的訴訟效率，以保障學生的受教育權。

2.合理確定控輟保學主體的司法責任

應當充分考慮其判決執行能力的問題，將無法執行或執行障礙的情況做特殊考慮，如殘疾兒童、留守兒童等特殊情況。現階段各地的教育公益訴訟實踐主要是政府訴輟學學生的法定監護人，而對于學校管理責任的追究卻十分有限，因此應當將家庭情況、學校管理責任納入教育公益訴訟的考量范圍，兼顧學生輟學原因、返校后的學習需求，家長、學校的履行能力，做有針對性、各方責任明確合理、具有可履行性的判決。從而切實提升控輟保學實效。

四、結語

控輟保學雖取得了顯著的成效，但現階段的控輟保學重心依然在“控輟”層面，主要依靠各地政策予以推進，相關文件的穩定性和可操作性不強，權責不夠具體，通過對童工、家庭教育、學校管理等問題的反思，職業教育、家庭教育依據教育公益訴訟成為未來控輟保學的發展趨勢，面對控輟保學工作中諸多新領域，存在相關立法薄弱，執法合作機械化，司法面臨諸多挑戰等問題，對這些問題的關注，是實現控輟保學法治化所必須考慮的問題，通過法治化的治理保障，未來努力實現從根源解決義務教育階段學生輟學問題。

注釋：

①三包三保制度：鄉鎮干部包動員保入學率，學校包管理保鞏固率，教師包教學保合格率.

②李強.同伴效應對農村義務教育兒童輟學的影響[J].教育與經濟，2019（4）：36.

③陳昌榮.民族地區中小學輟學務工問題分析——以四川彝區為例[J].理論與實踐，2016（6）：80.

④對學生無故1天不到校，由班主任聯系問明原因，并報告學校；2天不到學校，由學校上門了解情況，再次動員；3天不到學校，由學校向鄉鎮報告提交名單，鄉鎮采取措施督促學生返校.

⑤王揚南，等.控輟保學中的職業教育：經驗與機制[J].教育研究，2019（12）：99.

⑥崔玲玲.教育公益訴訟：受教育權司法保護的新途徑[J].東方法學，2019（4）：138.

⑦黃亞宇.引入教育公益訴訟保障公民受教育權的思考[J].蘭州教育學院學報，2018（11）：156.