論我國公益訴訟適格原告的擴張

郭 達

西北政法大學，陜西 西安 710000

公益訴訟是民事公益訴訟與普通民事訴訟不同，在民事公益訴訟中，原告資格問題是核心問題，是涉及到誰有資格起訴的問題，是民事公益訴訟的起點問題，但我國立法對于公益訴訟的原告資格問題卻存在缺失和不足，學界亦是眾說紛紜，莫衷一是。有鑒于此，本文擬對公益訴訟原告資格的擴張進行分析和設想，希望能夠拋磚引玉。

一、我國現行立法有關公益訴訟適格原告的規定

在我國現行立法中，對于公益訴訟的適格原告并無統一的一章，而是散見于《民事訴訟法》和相關法律及其司法解釋中。

對于公益訴訟適格原告的有關規定首見于2012年修訂的《民事訴訟法》，其中第五十五條規定法律規定的機關和有關組織可以對污染環境和侵犯眾多消費者權益的行為向法院提起公益訴訟。但該條款對于那些機關屬于法律規定的機關，那些組織又是有關組織則是語焉不詳。

其后，在2013年，新修訂的《消費者權益保護法》第四十七條明確了可以提起消費者權益保護公益訴訟的適格原告為中國消費者協會以及省一級的消費者協會。

在2014年，新修訂的《環境保護法》第五十八條明確了可以提起染環境公益訴訟的適格原告的條件，第一要在設區的市級以上人民政府民政部門進行登記，第二已連續五年以上專門從事環境保護公益活動且無違法記錄。至此我國對于有關組織的相關資格有了明晰的界定。

2015年，全國人大常委會通過發布決定的方式授權最高人民檢察院開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點活動，各試點省、自治區、直轄市根據該決定也出臺了一系列的政策法規，積極進行檢察機關作為公益訴訟適格原告的試點活動。

在經過兩年的試點工作后，2017年修訂的《民事訴訟法》在2012年《民事訴訟法》第五十五條規定的基礎上又增加了一款，規定人民檢察院在沒有適格原告向人民法院提起公益訴訟的情況下，可以向人民法院提起公益訴訟，而在有適格原告向人民法院提起公益訴訟的情況下，可以支持起訴。這一規定正式從立法層面上明確了人民檢察院具有公益訴訟原告資格。

歸納我國當前立法對公益訴訟原告資格的相關規定，可以發現，我國對公益訴訟原告資格的規定經歷了一個從模糊到逐漸清晰的過程，公益訴訟原告資格的條件逐漸明晰和不斷擴張，這極大地促進司法實踐的不斷深入，但我們同時也應看到公益訴訟原告范圍仍然較為狹窄，這與公益訴訟要盡最大可能保護公共利益的初衷不合，也不利于提高訴訟效率。

二、我國公益訴訟原告資格規定存在的問題

第一，原告范圍較為狹窄。

根據2017年《民事訴訟法》，適格的公益訴訟原告只有三類，第一是法律規定的機關，其次是法律規定的有關組織，最后人民檢察院在沒有前兩類原告提起公益訴訟的情況下，也可以提出訴訟。在這三類原告中，對于法律規定的機關語焉不詳，對于有關組織的訴訟資格則是限制重重。就以海洋環境保護公益訴訟為例。

在環境保護公益訴訟中，海洋環境保護公益訴訟屬于特殊的環境保護公益訴訟，因此一直備受大眾關注。在海洋環境保護公益訴訟中，可以明確海洋環境監管部門可以代表國家追償環境侵權損失，海洋環境監管部門具有海洋環境保護公益訴訟原告資格，但對于有關社會組織是否具有原告資格則并未提及。而在最近由最高院作出裁定的榮成韋伯案當中，以《海洋環境保護法》屬特殊法，根據特殊法優于一般法的法律設置，連有關組織的起訴資格都被限制，僅有職能部門可以提起訴訟。

從防范濫訴的角度來說，這樣的做法有其合理性，但假如對于原告的訴訟資格設置的過于苛刻，便不利于公益訴訟的提起，也就會使得公眾利益得不到更快的保護，遭受更大的損失。

第二，法律規定的機關并不明確。

遍查民事訴訟法及相關司法解釋中，可以發現對于法律規定的機關的解釋并不明確，到底那些機關屬于法律規定的機關大都語焉不詳。對此，官方給出的解釋是法律規定的機關含義是可以提起公益訴訟的機關，要有明確的法律依據。可這種說法仍未回答那些機關法律規定的機關，這也導致除了在海洋環境保護公益訴訟中以海洋環境保護部門作為原告外，鮮見其他職能部門作為原告提起環境民事公益訴訟的案例。

第三，人民檢察院提起公益訴訟大都以刑附民的方式提起。

在當前的民事公益訴訟中，人民檢察院是以補位的形式參與到公益訴訟中去的，即當存在適格原告向人民法院提起民事公益訴訟時，人民檢察院只可以支持起訴；只有當不存在適格原告向人民法院提起公益訴訟時，人民檢察院才可以作為適格原告提起公益訴訟。而且受限于人民檢察院的工作性質等因素影響，由人民檢察院提起的公益訴訟多會以刑事附帶民事公益訴訟的方式提起，但這樣的方式會使原本簡單的民事公益訴訟案件復雜化，增加訴訟時長，浪費司法資源。

第四，相關社會組織數量較少

由于對于能夠參與公益訴訟的社會組織的條件較為苛刻，這必然會導致有資格提起公益訴訟的組織數量較少。而且公益訴訟耗時長，成本高，專業性強，因此運營成本是否充足以及訴訟難度大小，回報率高低等因素同樣會影響社會組織提起公益訴訟的積極性。

三、對于公益訴訟原告資格擴張的設想

第一，吸納公民個人成為公益訴訟中的適格原告。

早在2012年9月，就有公民以個人名義提起公益訴訟并勝訴的例子存在，但那也是唯一的一例以公民個人名義提起公益訴訟的案例，隨后隨著2012年的《民事訴訟法》的修改，明確了有權提起公益訴訟的原告類型，排除了公民個人在公益訴訟中的適格原告地位。

公益訴訟從誕生之初就是為了保護社會公眾利益，而社會公眾便是由公民個人組成，因此公益訴訟往往會涉及到眾多公民的利益，從保護私益的角度而言公民個人也是應當擁有訴權的。

讓公民個人成為原告的另一利好是公民個人相較于國家機關和社會組織，其對于侵害社會公眾利益的行為的反應要快的多，國家機關和社會組織由于自身特性，在提起公益訴訟時往往具有滯后性，不能第一時間發現問題，因此只能起到亡羊補牢的作用，往往會造成較大的社會損失，而公民個人在涉及自己的利害時就能較早的發現問題，提起訴訟，減少社會公眾的損失。

第二，要放寬社會組織的范圍。

有關社會組織一直是我國提起公益訴訟的生力軍，是極其重要的一部分，我國也對于能夠提起公益訴訟的社會組織的限制條件在不斷放寬，例如在最高法院騰格里沙漠環境污染公益訴訟案中，最高法院通過裁定中國生物多樣性保護與綠色發展基金會具有公益訴訟原告資格展現出了最高法院對有關社會組織從寬認定的司法態度。像這樣的典型案例還有很多，但僅僅如此還顯不夠，我們是否還可以考慮繼續放寬有關社會組織的認定條件，例如把從事相關活動的時間再縮短一些，從五年改為兩年，以此來繼續增加符合條件的社會組織的數量。

還有要加大對社會組織的扶持力度，給予社會組織相應的支持與幫助。

針對社會組織在法律知識專業性不足的問題上，我們應當充分發揮人民檢察院支持起訴的作用，向有關社會組織提供法律幫助，避免社會組織因法律問題敗訴的發生，同時在證據收集方面行政機關也應當給予有關社會組織一定的幫助。

我國現行立法嚴禁社會組織通過公益訴訟牟利，這個規定是有道理的且十分必要的，但這一規定也會在一定程度上會影響有關社會組織提起公益訴訟的積極性，為此，我們可以設立一個獎勵制度，根據有關社會組織所提起公益訴訟維護公眾利益的大小，給予社會組織一定的獎勵，這樣可以激發社會組織充當適格原告提起公益訴訟的積極性。

第三，讓行政機關負起適格原告的責任。

明確行政機關的范圍，讓行政機關在公益訴訟中負擔起公益訴訟適格原告的責任。行政機關在面對環境污染、消費者權益侵害是負有監管責任的，因此讓行政機關擔負起公益訴訟適格原告的責任是合適且應當的。

早在2012年《民事訴訟法》出臺前，行政機關作為原告就成功提起過一系列民事公益訴訟，在這些訴訟中，大多數訴訟都以行政機關勝訴告終。比如在2007年貴州某公司水污染責任糾紛案中，貴陽市“兩湖一庫”管理局就作為適格原告向人民法院提起了公益訴訟，并最終勝訴。這樣的例子還有很多。

當然并非所有的公益訴訟都應有行政機關提起訴訟，與公民個人具有利害關系的案件便由公民個人或社會組織提起公益訴訟即可。當存在公民個人或社會組織作為公益訴訟適格原告的情況下，行政機關還是應當讓位于公民個人和社會組織，其原因一是要避免行政機關陷入訴訟的泥沼，行政機關還是應當將主要精力放在服務社會公眾上；二是因行政機關代表國家公權力，過多參與便難免有影響司法公正之嫌。

負有監管責任的行政機關在履行職務過程中會獲取大量信息和相關證據，行政機關作為國家公權力機關，無論是從資金和能力方面，都具有公民個人和社會組織無法比擬的優勢。

四、結語

當前，我國對于公益訴訟原告資格的限制有其合理性，但從長遠來看，我們應當預見到我國對于社會公共利益的保護只能不斷加強，對于公益訴訟適格原告的擴張是應當且必要的。因此，不論是從立法層面上還是從司法層面上，我們均應當鼓勵和規范各類主體（包括行政機關、社會組織、公民個人等）積極參與到社會公共利益保護中，作為適格原告向人民法院提起公益訴訟，充分發揮訴訟在社會公共利益保護方面的作用。