國有土地上房屋征收行為主體認定及房屋征收補償協議糾紛解決途徑淺析

劉義廣

河南長庚律師事務所，河南 濮陽 457000

國有土地上房屋征收行為中，房屋征收主體雖然已經明確，但在出現因房屋征收補償協議引起的糾紛時，被征收方找不到糾紛解決對象，不知道通過何種途徑解決該糾紛。究竟是通過民事裁判，還是行政爭議解決，在全國法院也適用不一。新行政訴訟法頒布后，房屋征收補償協議作為行政協議列入到法律規定中，確定由行政訴訟領域管轄。但現階段，政府確定的征收主管部門委托其他單位實施征收，或成立專門征收公司征收的情況也依然存在。該種情況，不利于征收過程中，征收方與被征收方矛盾的化解，也易導致暴力征收、暴力抗法，征收行為違法的情況出現，易在地方釀成群體性事件。故此，應當確立明確的房屋征收行為及房屋征收補償協議主體，并賦予被征收人明確的法律救濟渠道，以為被征收人提供較為全面的法律保障。

一、房屋征收行為征收主體及房屋征收補償協議主體的認定

（一）房屋征收行為征收方主體的沿革

2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》公布并實施，該條例是中央人民政府公布的，現階段仍然適用的國有土地上房屋征收的基本條例。條例中對國有土地上房屋征收的征收主體、征收范圍、征收方式都做了較為詳盡的規定，包括以開發商、房屋征收公司為主體的征收方出面簽訂征收補償協議，通過暴力方式拆遷，導致出現最牛“釘子戶”，拆遷致死等事件頻發等情況，都已成為歷史。該條例中明確縣、市人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。并且賦予市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作的權力。另外，對征收方房屋征收部門，可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。從以上內容可以看出，房屋征收方主體已經由原政府指定的開發商，或者征收公司，依法調整為政府確定的房屋征收行政部門。

（二）房屋征收補償協議中征收主體的認定

房屋征收行為中，以縣、市政府確定的房屋征收行政部門為征收方，其可以委托房屋征收實施單位予以具體實施。在征收方與被征收方達成合意后，雙方需簽訂書面的房屋征收補償協議。在該征收補償協議中，經常出現名稱為“某某縣（市）房屋征收經辦中心”的主體對房屋征收補償協議蓋章并簽字予以確認。這類“中心”，多為具體實施房屋征收行為的具體部門，且并非行政機關。該類“中心”多歸屬于具有房屋征收職能的行政機關之下，受房屋征收職能行政機關的委托，從事具體的房屋征收工作。

從民事合同（協議）的相對性角度看，該類房屋征收補償協議中，簽字的雙方，為該協議的主體，即確認某某“中心”為房屋征收補償協議中征收主體，在解決具體糾紛中，以該“中心”為主體進行解決。但是，隨著行政訴訟法及行政訴訟相關司法解釋的適用，行政協議被引入行政訴訟范疇，房屋征收補償協議被納入到行政訴訟的受案范圍內，其訴爭也由行政訴訟法及相關法律法規解決。從行政訴訟角度講，單純的受委托單位，即“某某縣（市）房屋征收經辦中心”并不能成為行政訴訟的適格主體，應當以其上級行政機關作為該行政協議——房屋征收補償協議的主體。同時，雖然征收條例中明確縣、市人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，但因縣、市人民政府已經確定房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。故此，除該房屋征收補償協議經縣、市人民政府蓋章確認，或以其他書面形式確認外，人民政府不宜作為房屋征收補償協議中的主體。

二、因房屋征收補償協議產生糾紛的解決途徑與新思路

（一）現階段房屋征收補償協議糾紛解決的途徑和方法

在依法實施的國有土地上房屋征收過程中，對于已經簽訂房屋征收補償協議，并且已經實際交付被征收房屋，但在具體執行房屋征收補償協議過程中，出現糾紛時，應當如何解決？現階段，該類糾紛主要通過以下渠道予以解決：

1.按照房屋征收補償協議約定的糾紛解決方式予以解決。該種糾紛解決途徑，是被房屋征收補償協議所約定的，由征收方和被征收方共同確認認可的征收糾紛解決辦法。主要包括約定仲裁、約定訴訟。即在執行該征收補償協議過程中，如協議雙方中任意一方違反協議約定，另一方均可通過協議約定的糾紛解決方式對糾紛予以解決。但在遇到具體糾紛，執行征收協議糾紛解決途徑時，因被征收方對征收主體的不信任，導致雙方約定的征收途徑不能實質性的解決該類糾紛。

2.在房屋征收補償協議約定不明或未約定糾紛解決方式時，以解決行政協議糾紛方式對糾紛予以解決。某些征收主體在實行征收行為時，在與被征收人簽訂征收協議時，未能約定糾紛解決途徑，或約定的糾紛解決途徑不明確、不具體的，該類糾紛應當參照行政協議糾紛解決方式，在征收主體未按協議約定履行該房屋征收補償協議時，由行政相對人，即被征收人按照行政訴訟法及相關司法解釋的規定，依法提起行政訴訟，以求解決該類糾紛。

（二）房屋征收補償協議糾紛解決途徑新思考

考慮到房屋征收補償協議中征收主體的特定性及征收行為的行政性，在定紛止爭的目標指導下，針對已經簽訂房屋征收補償協議，在具體履行房屋征收補償協議過程中發生糾紛的，也可以按照如下途徑解決糾紛：

1.引入行政裁決機關，對糾紛予以裁決。考慮到房屋征收補償協議是政府在征地過程中，以政府職能為主導而采取的行政行為，可以引入包括但不限于特別仲裁方式，即在原有的民商事仲裁基礎上，確立專門的行政爭議仲裁調解委員會，以行政爭議仲裁調解委員會的裁決解決爭議。

2.在審判機關與行政機關之間，設立行政爭議訴前調解中心，以此解決爭端。考慮到司法審判的專門性和權威性，可以在人民法院審理專門的行政爭議訴前調解中心，專門負責行政案件，包括但不限于房屋征收補償協議糾紛在內的行政案件進行調解。在房屋征收補償協議糾紛進入法院訴訟程序前，以人民法院負責該類爭端化解的專門人員，組織爭議雙方當事人就爭議事項進行說明，以人民法院專門人員提出的法律意見為參考，對爭議予以調解，調解成功的，人民法院專門機構可以出具調解意見書，并由雙方簽字確認，如調解不成的，可以進入訴訟程序進行審理。

3.由第三方專門調解委員會（非行政機關）調解爭端和糾紛。第三方專門調解委員會，采取在具有專業法律常識、房屋征收、市政規劃等專門領域的專家庫中抽取專家組成專門調解委員會，該委員會由第三方行業協會或專門團體組織，其提出的意見具有相對的獨立性、專業性，該類建議，可以被爭議雙方采納。

三、結語

國有土地上房屋及地上其他附著物的征收，是現階段地方政府征收土地過程中所采取的基本方法。房屋征收，要充分考慮到被征收人的基本利益，不能讓被征收人因房屋征收工作造成不必要的財產損失，房屋征收工作也要依法依規。故此，確定的房屋征收主體，有利于房屋被征收人與房屋征收方之間發生爭議后，被征收人及時、便捷對自身權益予以救濟。同時，可選擇的、多元化的糾紛解決途徑，也更有利于在房屋征收補償過程中糾紛的化解。也為今后各地方房屋征收工作的順利開展提供了法律指引。