非繳費型養老金制度內涵和經濟分析

◎文/李 娜

一、引言

近年來，我國基本養老保險制度不斷發展完善。截至2018年末，全國參加基本養老保險人數為94293萬人，比2017年增加了2745萬人，其中城鎮職工養老保險參保人數為41902萬人，城鄉居民基本養老保險參保人數為52392萬人。2019年末，城鎮職工和城鄉居民參保人數分別為43482萬人和53266萬人，同比增加3.7%和1.7%。就目前來看，我國養老保險參保人數已經超過9億人，覆蓋面超過了90%。

隨著人口老齡化加劇，我國老年撫養比由2000年的9.9%上升至2019年的17.8%，最直接的結果是年輕一代的養老壓力倍增，給現行養老保險制度帶來挑戰。2019年我國60歲以上老年人口為25388萬人，占比18.2%，65歲以上為17603萬人，占比12.6%，相比較2018年，60歲以上占比增加0.2%，但是65歲及其以上則增加了0.7%，可以預見未來我國的老齡化趨勢將會愈加嚴峻。面對如此龐大的養老群體下不同的養老需求，促使我國的養老方式逐步演變，由傳統的家庭養老到社會養老再到現階段提倡的“互聯網+”下的智能養老，養老方式在日益更新，但總體而言我國大部分老人仍然選擇家庭養老。經濟發展、社會進步帶動老年群體對日常照料、生活看管、精神慰藉等方面的需求逐年增加，更加傾向高質量高水平的養老生活，這不僅是家庭需要獨立承擔，政府也應發揮服務型的主體功能，即提高養老保險保障水平。但是，當前我國部分省份的養老基金已入不敷出，養老財政壓力逐年上漲，尋求實現全民覆蓋、多層次養老、滿足老年群體基本生活需求的養老體系迫在眉睫。非繳費型養老金是相對于繳費型養老金制度而言，由于發展較晚，我國對于非繳費型養老金制度關注度并不高，且相關文獻數量較少，研究也處于初始階段。但非繳費型養老金制度是實現全民覆蓋、保障老年人基本生活需要、完善我國養老保險體系的重要突破口，因此探討選擇非繳費型養老金制度分析其財政支出的經濟性顯得尤為重要。

二、文獻綜述

在中國社科院社會保障論壇會《中國養老金發展報告2019》發布會上，鄭秉文（2019）指出我國城鄉居民基本養老保險（下文簡稱“城居保”）由新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合并而來，在最開始構建的新農保中就具有一定的非繳費型特點，養老保險的統籌部分是空賬，其資金完全來自政府的轉移支付。針對當前的養老保險制度，李迎生（2014）指出這屬于“碎片化”普惠性質的養老保險，與基本公共服務均等化還存在很大差距。當前我國基本養老保險制度是由城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險兩大塊組成，這在一定程度上實現制度上的全覆蓋，但并未實現全民覆蓋。2019年我國養老保險覆蓋面超過了90%，這個數據顯示基本養老保險覆蓋范圍難以再擴大，同時由于存在城鄉二元體系，并且多元化多方位多形式的經濟發展帶來非正規就業群體擴大，因此養老保險還會面臨人員覆蓋面低、養老待遇激勵性差以及待遇保障不足等主要問題。在當前人口老齡化愈發嚴峻的背景下，更有必要探討非繳費型養老金制度。

李清宜、房連泉（2020）通過對建立社會養老金國家的實施效果分析，在67個建立社會養老金的國家中覆蓋60歲以上人口的平均水平是34%，且26個國家的養老金待遇水平低于國際貧困線規定的1.9美元一天，可以看出社會養老金的待遇水平較低，且主要針對解決極度貧困問題，整體可發揮出減貧的放大效應。但當提到是否會與就業相關的養老保險產生沖突，作者指出應給予保留做好兩者之間銜接。張思峰、李敏（2018）通過分析當前我國“統賬結合”型養老保險制度不公平、不可持續以及政府承擔無限責任的缺陷，提出應該從三方面入手建立多層次的養老保險制度，包括構建國家可承擔的非繳費型基礎養老金制度。非繳費型養老金財政的可持續方面是值得深究的問題，邊恕、孫雅娜（2016）通過動態指數調整，選用三個不同方案計算得到2020年普惠制養老金給付水平占2012年中央財政收支水平的比例平均為0.4%左右，即認為政府有能力承擔普惠制財政壓力。同樣認為政府有能力承擔財政支出的聶愛霞、朱火云（2015）采 用ELES模 型 確定非繳費型待遇標準，通過對比普惠制和調查型兩種不同模式，認為在普惠制下我國2015年財政補貼占當年財政收入的1.5%～0.72%之間，財政負擔率呈現“W”型趨勢，即財政支出具有良好的可持續性。周俊山、尹銀（2012）測算在2010—2050年間，國家投入的非繳費型補助呈倒U型，面對不同年齡階段的老年人采取3種不同補助方案，計算得到財政補助占GDP的比重均不到1個百分點，即認為我國是有能力建立非繳費型養老保險并且不會造成財政壓力。李時華（2010）從非繳費型養老制度安排和可行性入手，論述普惠制養老保險的優點，對于提高農村居民的消費，減少家庭貧困有較強的可行性。同時提出可專門授權某一機構全權負責管理非繳費型養老金，保障制度運行效率和安全性。張松（2009）基于當時的社會背景強調要保護農民利益，而整個社會養老保障的阻力則是農村養老保險。由于農民數量較多，受教育程度普遍較低，農村的發展應該以普惠制為基礎使之有別于社會救濟，同時因為養老金資金支出受財政收入影響，則應該重新審視定位政府間權責關系，合理劃分，確保資金主要來源渠道和資金支出主體，也可對人口老齡化嚴峻的地方予以資金轉移，加快農村養老發展。陳冬梅、黃欣怡（2018）從男女性別差異入手，認為無論是覆蓋率、待遇水平等方面女性指標均弱于男性，這與勞動力市場能力無關，作者認為短期內縮小男女差異的措施即是實行普惠制非繳費型養老金制度，保障女性待遇水平。

非繳費型養老金制度在我國并非真正實行，部分學者通過分析國外實行非繳費型養老金制度的國家策略，給予我國一定的借鑒經驗。房連泉（2014）對比了拉美地區不同國家的繳費型養老金和非繳費型養老金數據，發現引入繳費型個人賬戶時，養老保險覆蓋面由平均38%下降至27%，而引入非繳費型養老金制度后，對于農村地區的覆蓋面和降低老年貧困率都起到了積極作用。孫潔、孫守紀（2013）選擇了實施同一種類但不同類型的非繳費型養老保險國家，對比調查型的美國和普惠型的加拿大，發現前者受益人口和支出規模要小于后者，除去兩個國家制度因素等的不同，普惠制的老年計劃減貧效果更好。王敏、王淑清（2019）在對格魯吉亞調查中也肯定了普惠制非繳費型養老金的積極作用，但同時面對人口老齡化加速以及財政增速放緩的困境，提出可將普惠型的養老金轉變為家計調查型的養老金，既可以保障困難群體生活，也可以減輕財政支出壓力，提高養老金財政支出的持續性。

目前我國有關非繳費型養老保險的文獻研究相對較少，大都停留在非繳費型養老金制度述評以及綜合比較國外實行的經驗借鑒，但面對當前養老保險制度覆蓋不足、待遇較低等問題，越來越多的學者認識到在當前社會背景探討非繳費型養老金的必要性（鄭秉文、朱俊生、高培勇等）。隨著養老壓力的增加，論述非繳費型養老金制度的內涵以及證明它的經濟可行性已是當前養老保險改革的突破口，對完善我國養老保險層次體系具有借鑒意義。

三、非繳費型養老金制度的內涵分析

非繳費型養老金制度追其根源是1891年在丹麥建立的專門針對60歲以上老人，提供免費養老金費用以保證老年人生活水平的制度，之后法國、愛爾蘭以及一些發展中國家印度、南非等也相繼建立起非繳費型養老保險。非繳費型和繳費型養老保險制度同時發展，但由于非繳費型養老金是直接采用國家財政負擔的特點，最初是在發達國家興起，因為它們更有能力承擔支出費用，后來越來越多的發展中國家也相繼建立起非繳費型制度。在發展中國家的實踐中，非繳費型養老金也被證明在縮小城鄉差距和農村扶貧方面起到重要作用（房連泉），盡管這些發展中國家的政治體制、人文環境等方面有所不同，但是大多數發展中國家發展非繳費型養老保險的最終目標是一致的，即達到全民參保、保障老年群體生活水平以及促進社會公平，非繳費型養老保險尤其有助于低收入者和城市非正規就業群體的老年生活保障。我國養老保險的個人賬戶養老金計算的平均給付期限為139個月，但隨著人口老齡化加劇，對于未來超出養老保險基本給付期限的高齡老人或被養老保險繳納排除在外的部分居民，其養老生活保障則是棘手問題。因此借鑒發展中國家非繳費型養老金制度的實踐經驗，對我國迎接老齡化的到來、完善養老保險制度層次有重要意義。

養老保險制度整體可劃分為繳費型和非繳費型，非繳費型又可分為兩種類型，條件型養老金和普惠制養老金。美國和加拿大的養老保險雖均屬于非繳費型養老金，但代表不同的類型，因此生活保障作用效果也不相同。條件型養老金需要政府及時掌握居民家庭經濟水平，大部分國家采用居民的收入水平作為門檻，對于低于設置的收入水平群體的老人給予資金補助，有的國家則是以家庭總體擁有的資產水平作為評判標準，而楊娟（2010）認為在發展中國家應該以是否擁有稀缺消費品作為評判標準更合適。但是條件型非繳費型養老金存在缺陷，條件設置標準越多樣化，政府承擔的壓力越大，即為進行此項調查付出的人工成本、執行成本以及管理成本就會越高，居民對政府的要求也就更高，反而會增加財政負擔，不利于非繳費型養老金最初目標的實現。其次，門檻條件設置存在困難，不同地區不同年齡階段老人的實際狀況評判標準并非一致，會導致評判過程中腐敗現象滋生，違規獲取領取老人養老金的資格。而普惠型非繳費型養老金指的是不考慮參保者性別、收入、家庭經濟、是否參加養老保險等因素，只要年齡達到參保要求即可享受政府財政補助。丹麥在1981年建立實行以老人60歲為門檻享受養老金補助，科索沃規定的老人領取期限為65歲，墨西哥則是70歲。普惠制養老金屬于面向所有老年群體，設置相應年齡以上的老年人均可享受補助，執行成本低且操作方便，也不存在經濟人格歧視等問題。但由于普惠制覆蓋人群范圍廣泛，一般而言，普惠制養老金水平的年齡要求會高于條件型養老金，而由于財政負擔，其養老金待遇水平則顯著會低于后者。

非繳費型養老金本質講是一種純粹的轉移收入分配，以收入再分配為目標（周俊山、尹銀）促進社會公平，滿足老年群體基本生活需求，因此在擴大養老金覆蓋人群范圍、減少老年貧困方面發揮重要作用。非繳費型養老金在一國實踐的基礎是養老金制度的必要性和經濟性，也可稱為待遇充足性。必要性的特點如前文論述，相比較條件型非繳費型養老金，普惠制養老金更具有實施的可行性和必要性，擴大老年受益群體，增強老年群體歸屬感和幸福感，不斷完善當前的基本養老保險體系。非繳費型養老金的經濟性則取決于一國財政的可持續性，主要影響因素是領取養老金的人數和養老金待遇水平，這就要求一國具有較強的財政能力，包括基本的融資能力和融資水平以及資金保值增值能力，更深層次講也受到稅收管理能力的影響，因此判斷一國能否實施非繳費型養老金制度，依賴于該國的經濟發展水平和老年人口發展趨勢（周俊山、朱云山等）。

在《中國養老金發展報告2019》發布會上，高培勇（2019）提出當前非繳費型養老金最根本的問題就是其性質定位問題，可以把它視作中國特色社會主義進入新時代的一個產物。對于非繳費型養老金，更傾向于按照政府對特殊群體的生活保障定位這種公共產品或者公共服務。朱俊生（2019）指出2017、2018年中國養老三大支柱（基本養老保險、企業年金和個人養老保險）占GDP的比重為8.5%，而排在全球第一位的荷蘭則超過200%，很顯然當前的養老金體系遠不足以應對人口老齡化加劇帶來的影響，因此更有必要探討非繳費型養老金制度。非繳費型養老金制度的性質定位對老年生活影響尤為重要。我國城居保制度雖然同時具備“繳費型”和“非繳費型”兩種特質，但如果模糊兩者界限則會適得其反。未來如果要發展非繳費型養老金制度，其性質定義要明確，齊傳鈞（2019）認為完善城居保制度的本質屬性應該屬于“福利”性質而非“保險”性質，因此借助非繳費型養老保險制度實現基本養老金全覆蓋是必要手段。

四、非繳費型養老金制度的經濟性分析

我國人口基數大，且老年人口比重逐年增長。2019年60歲以上老年人口占比達到18.2%；同時隨著醫療衛生事業逐步發展成熟，人均預期壽命也在增加，2018年WTO統計數據顯示中國人均預期壽命76.4歲，2020年人均預期壽命將提高到77.3歲。當前我國退休年齡為60歲，隨著人均壽命的增加，非繳費型養老金財政負擔能力及資金的可持續性是最受關注的問題。

非繳費型養老金財政支出取決于老年人口數量和養老金補助水平。在老年人口數量方面，文章借鑒陳艷枚、劉子峰等人（2018）預測的2015—2050年 老 年 人 口 數據。預測顯示，在2030年60歲以上老人將達到39849萬人，80歲以上則達到6307萬人；當到2050年時，60歲以上老人將達到49818萬人，80歲以上的老人將逼近13273萬人。顯然，未來如此龐大的老齡群體將會帶來嚴峻的養老問題和養老壓力。在領取養老金補助水平方面，2015年我國貧困線約為2800元，這個數據在2016年時達到了3000元，但目前我國整體的的貧困線仍然是以2011年的2300元（農村居民家庭人均純收入）不變價為基準進行測量各類數據。當前國際貧困線的標準是一人一天1.9美元，相比較而言，我國的貧困標準還是偏低。為實現2020年全面建成小康社會的目標，最重要也是最需先完成的即是消除基本貧困人口，同時保障居民一定生活水平。因此綜上考慮，文章選取2600元作為年人均補助，以此為基礎設置兩種方案，計算預測2020年至2050年間的非繳費型養老金補助總額及占比大小。

（一）非繳費型養老金支出總額預測

基于上述分析，本文考慮兩種方案：

方案一：針對60歲以上老年人每人每年補助2600元。

方案二：針對60到79歲之間的老年人每人每年補助2600元，80歲 以 上 老 年人則將補助提高至3900元。

兩種方案的出發點均是基于在經濟快速發展的背景下，老年群體應共享發展成果，根據年齡不同階段設置不同的補助金額，非繳費型養老金財政補助也應隨著年齡增長相應提高，提高比例的影響因素又主要包括經濟增長率、工資增長率等。2017年、2018年我國經濟增長率分別為6.9%和6.6%，2018年城鎮非私營單位就業從業人員工資扣除價格因素后實際增長8.7%，私營單位工資增長6.1%。綜上考慮，文章假設將按照每年5%的增長率提高養老金補助待遇，預測2020年至2050年間非繳費型養老金支出數據。

兩種方案下的非繳費型養老金支出負擔如圖1所示，在方案一和方案二中，非繳費型養老金財政支出總額均是逐年上漲，但兩種方案支出差額由初始基本相等到逐漸擴大，同時發現養老金支出的增長速度先增后緩，在2035年速度達到最大后，隨之呈現逐年放緩趨勢，這與我國老齡人口趨勢以及國內生育率變化密切相關。

（二）非繳費型養老金支出占財政收入比重

文章選取2010年至2019年我國國內生產總值和財政收入數據，通過回歸分析得知，兩者存在顯著的線性關系。同時預測未來30年國內生產總值，根據線性關系計算財政收入，進而得到非繳費型養老金支出在財政收入中占比權重。

文章在世界銀行預測我國經濟增長率和前人研究的基礎之上，假設2025年以前我國經濟增長率保持年均6%的速度，2026年至2035年間保持5%的增長速度，2036年至2050年間保持年均4%的增長速度，綜上通過不同時間段的增長速度計算國內生產總值和財政支出占比，進而得到養老金支出占比。結果如圖2所示。

從圖2中看出，方案一養老金財政支出占比大概在0.23%～0.34%之間，2030年養老金財政支出占比達到最高，之后占比有所下降。方案二中養老金財政占比大概在0.26%～0.37%之間，整體支出占比高于方案一，但同樣在2030年達到最高，隨后下降，整體呈現“倒U”型結構。兩種方案的占比差在2020年至2050年間較為平滑，方案二在養老金補助待遇設置上，區分高齡老人和低齡老人，針對性地根據老人不同年齡層次提高待遇水平，更符合未來人口老齡化加劇、人均預期壽命上升環境下需保障老年群體的養老生活水平。

從圖中看出，方案一和方案二計算的養老金財政支出占比總體水平均不到1個百分點，這說明我國有財政能力建立非繳費型養老金制度，保障老年群體生活水平。

圖1非繳費型養老金支出

圖2養老金支出占比

五、研究結論和建議

文章從養老保險全覆蓋視角出發，論述了非繳費型養老金制度概念，認為非繳費型養老金是體現政府兜底作用的“福利”支出，在我國人口老齡化背景下制度具有存在的適用性；同時依據老年人基本生活需求，設計不同年齡層次的養老金補貼數額，通過預測計算得出2020年至2050年兩種方案的養老金支出占財政收入之比均小于0.5%，符合國際支出標準，因此認為我國有足夠的財政基礎，可在全國范圍內建立非繳費型養老金制度。

非繳費型養老金制度性質定位屬于福利范疇，是政府針對特定人群的一項財政轉移支出，這對于緩解我國養老壓力具有顯著意義。在已建立非繳費型養老金制度的西方國家中，也被證實此項制度在保障老年生活和減少老年貧困方面發揮重要作用。但目前我國對于非繳費型養老金制度還處于理論研究和提倡構建初級階段，未來還需較長時間證明建立此項制度的急迫性，通過財政轉移完善當前養老保險制度，建立多層次的養老保險體系。

中國社科院發布的《中國養老金發展報告2019》適時提出探討非繳費型養老金制度的中國道路，這對分析當前基本養老保險存在的問題以及未來發展方向提出理念上的轉變。由于目前我國正處于非繳費型養老金正式提出的構想初期，應積極借鑒其他制度流程，可采取先試點后推行的辦法逐步推進養老保險全民覆蓋，建立非繳費型養老金制度，并逐步提高待遇水平，爭取早日實現國際1.9美元一天的標準，讓經濟發展成果惠及全民。為實現到2020年底養老保險全民覆蓋的目標，應該先以較低水平為標準保障老年人基礎生活，在制度推進的基礎上逐步提高生活質量，提升老年生活滿足感。同時，非繳費型養老金制度的實施并不是簡單取締繳費型養老保險，由于我國人口基數龐大，對養老需求較高且需求層次不同，因此非繳費型應該和繳費型養老金互補并進，同時并存，應該做好兩者之間的銜接關系，衡量各自區域比重，確保福利性質的非繳費型和保險性質的繳費型養老金共同致力于完善我國多層次養老保險體系，擴大群體覆蓋面，提高居民滿足感。

同時，在摸索建立非繳費型養老金制度過程中，完善養老金的個人賬戶制度，針對養老保險以外的老年群體實施福利性財政補助。通過完善當前具有非繳費型特點的城居保制度，構建非繳費型養老金制度，實現全民覆蓋、待遇水平提高的養老目標。非繳費型養老金制度的資金來源于政府各項稅收，這對國家稅收征管能力和征管水平有較高要求，積極探索實現稅收征管現代化水平，制定養老金支出預算，嚴格按照計劃實施，保障資金合理高效利用。同時應該借鑒基本養老保險基金籌集渠道，實現支出主體多元化，可以將市場主體、非營利組織、公益組織等引入非繳費型養老金制度發展過程中，擴大稅收來源領域，保障資金穩定性和可持續性，為建立非繳費型養老金制度做準備。