公共產品視域下洱海生態綜合治理的實踐與經驗

（中共云南省委黨校 社會和生態文明教研部，云南 昆明，650111）

習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[1]生態環境的公共產品屬性決定了它既是社會實現可持續發展的根本之基，又是增進人民福祉的可靠保障。長期以來，作為一種地方性公共產品，洱海在促進大理乃至云南旅游業繁榮發展、拉動地方經濟增長、改善當地民生中意義重大。正因如此，習近平總書記于2015年作出了“一定要把洱海保護好”“讓蒼山不墨千秋畫、洱海無弦萬古琴的自然美景永駐人間”的重要指示。五年來，大理州以“洱海清、大理興”為己任，夯實地方政府提供區域性公共產品的主體責任，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把洱海保護治理作為滇西中心城市建設的前提和基礎，在更廣范圍和更深層次開展區域生態文明建設。2020年1月，洱海生態綜合治理所取得的積極進展得到了習近平總書記的充分肯定。

一、公共產品視域下生態綜合治理的理論意蘊

按照薩繆爾森（1954）的定義，純公共產品是指相對于私人物品而言的一類物品：任何人對它的消費不會減少別人對該物品的消費，非競爭性和非排他性是其基本屬性?！胺歉偁幮韵M意味著把任何人排除在受益范圍之外都是不可取的。在私人提供的情況下，或出現消費不足（或）供給不足。非排他性意味著不可能把任何人排除在產品的受益范圍之外?！盵2]114根據這一經典定義，樊繼達（2012）從廣義和狹義兩個層面界定了生態公共產品：“廣義的生態型公共產品是人們在工作生活區域所享有的非排他和非競爭性，且與生態密切相關的自然、物質和制度型公共產品。自然型生態公共產品包括清新的空氣、干凈的水、土壤、森林資源等；物質型生態公共產品包括基本的污水處理、垃圾回收、污染處理設施等；制度型生態公共產品包括基本的生態保護制度、環境法律法規等。狹義的生態型公共產品存在消費上的競爭性，如公園，當進入人數過多時就產生擁擠效應?！盵3]42張靜和張陳（2015）將生態公共產品概括為“自然生態系統為人類提供的公共物品與公共服務的總稱”[4]90“具有完整性和不可分割性”。[5]89良好的生態環境具有較強的正外部效益，它既是人類賴以生存的重要物質基礎，又是中華民族實現永續發展的保障條件；它既能為廣大人民群眾提供清潔的空氣、干凈的水源、健康的食物、優美的風景，又能為營造良好營商環境打下基礎，從而助力某一區域經濟社會持續發展。基于此，推進生態綜合治理，營造良好的生態環境就成為政府義不容辭的責任。然而，猶如其他公共產品一樣，在生態公共產品領域，除了純粹的公共產品外，還有大量的準公共產品，一類是俱樂部型產品，具有一定排他性和非競爭性，即如生態旅游、果林采摘等，當使用人口較多時，會出現擁擠，但可以通過收費來排他，從而提高該類產品的使用效率；另一類是公共池塘類產品，即具有一定競爭性和非排他性，如天然的草坪、牧場等，當對該類產品的消費超過了其承載力時，就會出現哈丁所說的“公地悲劇”，造成公共產品的浪費和破壞，該類產品有效供給的關鍵在于產權的進一步明確。

因此，對生態環境的保護和治理，要立足公共產品性質、細分公共產品種類，對于純生態公共產品的供給，要夯實政府的主體責任，制定最嚴格的生態環境保護制度；對于準生態公共產品，要增強社會各界的環境保護責任感，通過引入不同的供給機制，讓多元主體加入其中，從而最大程度提升生態環境保護效率。

二、公共產品視域下洱海生態綜合治理的實踐探索

習近平總書記指出：“云南是我國西南生態安全屏障，承擔著維護區域、國家乃至國際生態安全的重大職責。”作為云南第二大淡水湖泊，洱海不僅是一道亮麗的風景線，還是重要的生態資源，也是國家重點保護水域之一，流域內自然要素和社會要素的關聯性與整體性極強，其公共產品的基本屬性十分凸顯。曾幾何時，洱海藍藻頻發、生態環境持續惡化。按照云南省委、省政府“采取斷然措施，開啟搶救模式，保護好洱海流域水環境”的決策部署，大理州委、州政府壓實屬地政府在生態公共產品供給中的責任擔當，實施“七大行動”：“推進洱海流域‘兩違’整治、村鎮‘兩污’治理、面源污染減量、節水治水生態修復、截污治污工程提速、流域綜合執法監管、全民保護洱?！盵6]；完善屬地政府在生態公共產品供給中的主要路徑，推行“六大工程”：“實施科學規劃截污治污、入湖河道綜合治理、流域生態建設、水資源統籌利用、產業結構調整、流域監管保障”[7]；織密屬地政府在生態公共產品供給中的治理網絡，開展“四治一網”工作：“科學治湖、工程治湖、依法治湖、全民治湖和網格化管理”[8]，有效推進洱海生態綜合治理。

（一）重視良好生態的正外部效應，以洱海保護統領經濟社會全面發展

習近平總書記指出：“生態興則文明興，生態衰則文明衰?！盵9]生態環境的外部性決定了其在經濟社會發展中的基礎性作用。良好的生態環境會帶來較強的正外部效應，在當地經濟發展中起到“招龍引鳳”的作用；反之，惡劣的生態環境則易產生負外部效應，不僅不利于當地可持續發展，而且也無法吸引人才、留住資本、帶來商機。

為“引來金鳳凰”，大理州高度重視良好生態環境的正外部效應，徹底跳出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的生態治理困局，走出一條“跳出洱海、發展大理”[10]的綠色生態之路。近年來，大理州抓住洱海生態綜合治理這一“牛鼻子”，統籌推進經濟社會協調發展。以“堅決打贏環湖截污、生態搬遷、礦山整治、農業面源污染、河道治理、環湖生態修復、水質改善提升、過度開發洱海保護治理‘八大攻堅戰’”[11]為著力點，翻開了洱海流域生態環境保護治理新篇章。目前，大理州“以洱海保護治理促進轉型發展，全力推動洱海流域綠色生產、綠色生活方式革命性的轉變，把洱海保護治理與產業轉型發展有機結合起來，大力推進智慧旅游、生態農業、數字農業的發展，以嶄新的理念、嶄新的業態帶動一、二、三產業融合發展”[12]。2019年，洱海水質穩定保持Ⅲ類，其中7個月達到Ⅱ類，未發生規?；{藻水華；洱海流域綠色生態種植26.2萬畝，實現大蒜種植趨零，乳業基地向流域外轉移。[13]

（二）履行政府環境保護的監督職能，以河長制全面推行夯實治理責任

生態環境所具有的公共產品屬性決定了政府提供的責任性。地方政府不僅是生態環境保護的監管主體，還是生態環境問題整治的責任主體。《中華人民共和國環境保護法》規定，“生態環境監管，指依法享有生態環境監督管理權的各類主體，通過運用法律、行政、經濟、宣傳等各種手段，對組織或個體破壞生態環境的行為進行監督和管理，以約束和規范生態環境行為，減輕或消除生態環境損害，維護生態安全，促進經濟、社會與環境協調可持續和人與自然和諧共生?！盵14]8

為切實履行政府生態環境保護職能，大理州在洱海流域范圍內建立“五級河長制”，打造橫向到邊、縱向到底的責任管理體系。“州級河長”由州級領導采用分塊包干的方式擔任，“縣級河長”由縣（市）領導擔任，“鄉鎮河長”由流域內鄉鎮黨政領導擔任，“村河長”和“組河長”則分別由洱海流經的村兩委班子和村民小組長擔任。同時，掛鉤部門為協管單位，共同承擔洱海流域生態環境保護治理的職責。依托“五級河長制”，大理州全面推進洱海流域內環境衛生整治、污染物排放、違章建筑清理、水資源污染物監測等工作。此外，大理州還“聘請1266名河道管理員、灘地協管員、垃圾收集員分區管理，開展日常河道溝渠清淤、村莊保潔、垃圾收集清運和濕地管護等工作，逐步在洱海流域建立起了縱向以入湖河道和溝渠為主線，橫向以周邊村莊、農田、濕地、庫塘為對象，以流域鄉鎮、村委會行政轄區為單元格的責任劃分體系，實現了岸上、水面、流域網格化管理的‘河長制’全覆蓋?！盵15]“河長制”實施之后，洱海水質趨穩向好，2019年水質穩定保持Ⅲ類[16]。

（三）發揮社會參與生態治理的積極性，以PPP項目運作機制優化治理資金

俱樂部型生態公共產品和公共池塘類公共產品的性質特征決定了在準公共產品供給中引入市場機制和社會力量的可能性。根據當代公共治理的基本理念，政府在其中的角色應從“劃槳”向“掌舵”和“服務”轉變，穿針引線地把各類資源引入到生態綜合治理當中，建立一個政府、企業、社會組織與社會公眾體多元供給生態公共產品的體系，以提升生態治理的綜合效能。

在開展洱海環湖截污和污水處理再生利用過程中，大理州在地方財力有限且政府舉債受限的情況下，以政府付費的形式，與中國水環境集團開展合作，建設大理洱海環湖截污（一期）PPP項目。該項目批復投資45億元，2016年—2020年計劃投資34.9億元。經中國水環境集團專業技術團隊歷經半年的實地調研和國內外專家團隊的充分論證，該項目比“招標金額節省了約6億元，最終的PPP協議簽約控制價為29.8億元，節省投資17%?！盵17]在洱海治理的關鍵時期，PPP模式不僅給大理帶來了充足的資金、先進的技術、卓越的管理和優質的服務。更為重要的是，該“項目投資額占大理州洱海治理‘十三五’規劃擬實施項目投資額的58%”[18]63；在洱海治理中所實施的3個PPP項目中，“項目公司政府方出資1.72億元，撬動社會資本11.78億元”[19]63，有效促進了當地經濟的發展，豐富生態環境公共產品的有效供給。

（四）構建生態治理的制度支撐，以法制健全推動治理措施落地見效

與其他公共產品一樣，消費的非競爭性和使用的非排他性意味著要將任何人排除在生態環境的受益范圍外都存在困難。因為私人供給成本較大，缺乏市場提供的激勵機制。同時，由于生態環境的時空跨度較大，即外溢性較強，一旦遭到破壞，將對某一地區或某一區域帶來長久甚至是不可逆的危害；反之，若保護得好，將帶來巨大的生態、經濟和社會效益。因此，構建生態環境的保護制度，既需要公共權力部門——政府的持續供給和強力推行，又需要健全“包括企業、區域間、國家內部以及國際間的整體性的生態保護制度”[20]42，以此建立一種涉及政府、政企、區域、國際等各個利益相關主體間密切合作、同頻共振的公共治理機制。

大理州以制度支撐為依托，于2019年12月1日正式實施新修訂的《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》。此舉不僅是大理生態文明建設的生動實踐，而且是大理作為白族自治州行使自治立法權、助力地方經濟社會全面協調發展的重要體現。修訂后的《條例》以綜合治理為統領，將整個洱海流域全部納入保護管理范圍，推動洱海保護治理模式由一湖之治向全流域防治、生態防治轉變；以分區管控重點，將洱海流域劃分為一、二、三級保護區，并對各級保護區的保護管理分章作了規定；以規劃為引領，統籌推進大理州洱海保護管理規劃編制工作，注重洱海保護管理規劃與大理州、大理市、洱源縣國土空間規劃的統一性和契合性；以壓實責任為保障，新增綜合保護管理職責一章，強調州政府洱海保護管理的主體責任，明晰了大理州、大理市和洱源縣、流域各鄉鎮人民政府洱海保護管理的工作職責。[21]

三、公共產品視域下洱海生態綜合治理的經驗啟示

作為一種公共產品，生態環境具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性，政府在供給中責任重大。然而，隨著人們對美好生活的向往不斷增強，唯有在夯實政府主體責任的前提下，促使生態治理多元主體合作，才能不斷提升生態公共產品供給質量。在洱海生態綜合治理實踐中，大理州尊重生態公共產品基本特征，充分發揮政府作為“同輩長者”的“元治理”作用，始終堅持系統治理，不斷筑牢制度體系，積極開展社會合作，推動洱海全域走上可持續發展的生態文明之路。

（一）堅持系統思維，開展洱海全流域生態修復

當前，人類正處于一個“風險社會”中，“由生態公共產品問題引起的各種經濟、社會、政治問題深刻而普遍，其基礎性、全局性的地位決定了這個問題有效解決的長期性、艱巨性，其治理成本和服務效率成為困擾全社會的重大公共難題，必須整合各種力量與資源，才有望得到化解”[22]93。正因如此，黨的十八大以來，習近平總書記從生態文明建設的宏觀視野，提出山水林田湖草是一個生命共同體的理念，從生態系統整體性和系統性著眼，開展生態保護修復。大理州堅持系統思維，在洱海流域全力開展“三禁四推”工作，明確規定洱海流域禁止銷售使用含磷化肥和高毒高殘留農藥、禁止種植以大蒜為主的大水大肥農作物，大力推行有機肥替代化肥、病蟲害綠色防控、農作物綠色生態種植和畜禽標準化及漁業生態健康養殖，有效減少農業面源污染。為推進洱海流域生態修復，大理海東新區實施森林公園、濕地公園、雨水花園、邊坡綠化、地質災害點綠化等項目，建設生態廊道，拓展湖濱緩沖空間，開創洱?！叭送撕M”先河。

（二）筑牢制度體系，依法依規保護洱海生態環境

制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障?！盵23]210生態環境綜合治理的公共性決定了政府在其中必然要通過公共權力的行使來規制生態領域的經濟行為，這就體現為“嚴管與嚴防相結合”、“嚴控與嚴罰相補充”，即政府制定合理的“游戲規則”，以更好地履行好生態環公共產品供者的角色。在洱海生態綜合治理過程中，大理州以修訂實施《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》為抓手，配套實施了《大理白族自治州洱海流域水污染防治管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域水政管理實施辦法》《大理白族自治州洱海漁政管理實施辦法》《大理白族自治州洱海灘地管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域農村垃圾管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域濕地保護管理實施辦法》《大理白族自治州洱海流域農業面源污染防治管理實施辦法》等一系列制度體系，構筑起洱海生態保護的制度支撐。

（三）引入社會資本，拓寬洱海治理資金渠道

“生態公共產品供給不僅僅是生態資源的保護與提供的過程，更是政府運用其行政力量，與生態公共產品的維護者、建設者——社會主體開展廣泛的社會合作，讓多元生態主體參與具體過程并逐步提高生態意識，使社會生產和社會生活遵循生態規律并取得生態安全、經濟發展和社會價值的綜合效益過程?！盵24]94-95企業作為市場經濟中最活躍的主體，生態公共產品供給中理應是積極參與者。在洱海生態綜合治理的實踐中，大理州通過PPP模式，引入中國水環境集團參與治理，有效破解了洱海環境治理資金緊缺問題，促進了政府職能轉變、提高公共服務的效率與質量，開辟了一條政府運用市場力量履行生態環境保護職能、推動綠色發展的新路子。在此過程中，由于市場機制的效率導向，老百姓能更早、更好、更優質地體驗洱海美景；同時，依托財政資金的撬動作用，更多社會資本參與到洱海治理當中，這又創造了更多就業機會、激發了市場活力，實現多方共贏。