淺談開放大學政策法規保障體系的構建

孫佳麗

海南廣播電視大學，海南 海口 570000

習近平總書記強調，“始終把教育擺在優先發展的戰略位置，不斷擴大投入，努力發展全民教育、終身教育、建設學習型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13 億人享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力”。在這樣的時代精神感召下，開放大學應運而生，其本身依托現代信息技術的發展特性，促進了優勢教育資源共享，有利于終身教育開展，其建設與發展相關備受關注和熱議。

一、開放大學政策法規保障體系的構建現狀

我國開放大學制度是在中央廣播電視大學和地方廣播電視大學基礎上生成的，以現代信息技術為承托，面向學歷教育和非學歷教育，大力推進終身教育發展，更好地服務社會大眾。時至今日，歷經三十多年的創新式探索，開放大學教育取得了豐碩成果，以需求為導向、以能力培養為核心，基于網絡自主學習、遠程學習支持服務、面授輔導等，重構了教學生態，實現了育人價值產出的最大化。正是基于其在多重方面的運行優勢及特點表明，贏得了越來越多社會大眾的認可，并得到了國家的高度支持。尤其是隨著我國人才強國戰略部署與實施，普通大眾的教育認知不斷提高，推動著高等教育普及化、大眾化變革，為開放大學發展帶來了前所未有的機遇和挑戰。為了進一步發揮開放大學的育人優勢，迎合社會需求主流，對其政策法規方面的保障建設勢在必行。事實上，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》就進行了諸多方面的有益探索。但是客觀維度上講，相較于開放大學的發展需求，相關方面的政策法規保障建設尚存不足，未來還有很長的路要走。具體而言，我國現行的立法體系中，只有《高等教育法》是由立法機關出臺，而其他均是以教育部規定、通知、決定亦或批復等形式存在，而省級層面的立法更是寥寥無幾，削弱了開放大學的發展嚴肅性、穩定性。同時，開放大學的本質屬性，決定了其與社會之間的緊密關系，在相關治理建設上要引導社會力量的廣泛參與，其彼此間的權利及義務關系梳理至關重要，而相關政策法規卻有缺失。

二、開放大學政策法規保障體系的構建完善

開放大學建設與發展，是踐行終身教育理念，建設學習型社會的有效路徑，有賴于完善政策法規的有力保障。作者基于上述分析，結合實際情況，針對性地提出了以下幾種開放大學政策法規保障體系的構建完善策略，以供參考和借鑒。

（一）突出宏觀部署

依托現代信息技術支持發展起來的開放大學建設，學歷教育與非學歷教育并舉，始終以經濟市場需求為導向，并取得了豐碩成果。尤其是隨著我國特色社會主義事業發展，對人才的需求結構不斷變化，進一步突出了開放大學及其教育開展的價值。為了加速推動開放大學教育發展，從國家層面上講，要以人才強國戰略為依托，明確其在整個教育體系戰略布局中的重要地位，深耕終身教育理念，并結合實際情況，制定科學的目標導向，科學、全面且詳細地規劃其在未來某一階段的實施、管理、發展，進行必要的宏觀政策調控，進而使之育人價值得到最大釋放。同時，在地方層次上講，省級人民政府亦需高度關注和關懷開放大學持續發展，嚴格恪守國家立法建設規制，并依據國家系列政策導向功能，確立本區域治理范圍內開放大學及相關教育的戰略地位，在客觀、理性認知立法不足的基礎上，充分發揮自身既有職能，積極探尋諸多有益的創新之舉，反哺立法完善，從而建立一個良性循環系統，使之為地區現代化建設做貢獻。在此過程中，依法治國戰略部署視域下，無論黨中央系列政策決議，還是地方政府有效決策，均需在立法規制的框架結構下完成，加速完善相關程序機制，從根本上杜絕隨意、任性等政策行為，提高其權威性、科學性，最大限度贏取人民的信賴，如此才能推進該項事業的有序發展。同時，值得著重指出的是，開放大學任何政策法規保障體系的構建，都需置身于當前的語境環境下，并保持與現行政策法規的一致性、協調性，從而提升其保障力度。

（二）多層設計優化

從我國開放大學的既往發展歷程來看，是基于終身教育理念和學習型社會建設背景下生成的，為了有效促進其穩定發展，應進一步深入社會需求調研工作，在合理預見的前提下，優化多層設計，完善其系統構成。在具體的踐行過程中，我國開放大學政策法規保障體系構建，首要解決是開放大學的獨立法人資格及辦學自主權問題，從而更好地實現其功能定位。根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的系列精神指引，要形成“寬進嚴出”的學習制度，并將之作為構建靈活開放的終身教育體系的重要舉措。但是相比較而言，法律更具嚴肅性、權威性和穩定性。為此，建議由全國人大常委為核心，進一步完善開放大學的立法保障建設，為之生存與發展營造更加嚴肅、穩定的外在環境，并重點解決開放大學的法律地位、辦學自主權等問題。同時，開放大學作為我國高等教育系統的重要組成，其核心是發展人才，最終著落在服務地區經濟發展，決定了其與地方政府之間的緊密關聯性。實際上，各地方在發展終身教育事業的具體路徑選擇上存在客觀差異，從而影響了開放大學的角色功能定位，要形成完善的外部治理結構，清晰劃分其與政府管理的權利邊界，應從地方立法的層次上進行規范，以保障其可行性。另外，開放大學作為開放教育發展的主體，在具體的管理體制和運行機制建設上更具發言權，緣于思想理念與普通院校之間的差異化，未來還有很多亟待開發的空白。因此，依托國家及地方政策法規保障，開放大學本身亦需完善內部治理體系，在廣泛收納多方意見的基礎上，自行制定校內章程，并交由上級教育行政部門審核，從而更具操作效力。

（三）豐富內容框架

開放大學特殊的教育定位，所提供的服務包括學歷教育、非學歷教育和社區教育等，在我國現行的立法層次上仍舊留有空白，進一步完善相關方面的內容框架勢在必行。根據《高等教育法》的相關規定，開放大學自辦立之初即具有法人資格，同時按照《民法通則》，獨立法人需在幾個必要條件下成立，包括依法成立、有必要的財產或經費、有自己的名稱、組織結構和場所、能夠獨立承擔民事責任。但實際上，我國當前階段的開放大學建設，以教育部批復存在，并未上升到立法層次上，對獨立法人資格的規定不盡詳細。因此，建議由全國人大常委會審議并通過專門的開放大學法，在立法層次上，承認其合法合規性，并就其功能定位進行詳細描述，即以學歷教育和非學歷教育為主，維護他們的自主辦學權，為之合理合法范圍內的自治奠定基礎。同時，根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，“構建政府、高校、社會之間新型關系”，“自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務，自主制定學校規劃并組織實施，自主設置教學、科研、行政管理機構…自主管理和使用學校財產和經費”。如上政策規定，充分顯示了國家在政校管辦分離建設的決心和意志。但事實上，由于開放大學服務地方經濟建設的功能定位，其不可豁免地要與地方政府產生關聯。因此，開放大學政策法規保障體系的構建，要注重明晰地方政府行政部門與開放大學之間的權利邊界，突出政府宏觀層面的調控與導向職能，強調開放大學內部治理自主權，從而保證其運行機制體制的進一步細化和可行性。

三、結語

總而言之，開放大學的建設與發展有著非凡的現實意義，是踐行終身教育理念，建設學習型社會的有效路徑，其價值實現有賴于完善政策法規的保障，因而其相關建構勢在必行。在具體的組織過程中，應結合實際情況，突出政府宏觀層面的部署功能，推動多層設計優化，分別從國家、地方政府以及開放大學三個層面著重，不斷豐富其內容框架構成，以保證其發展的穩定性。作者希望學術界大家持續關注此類課題研究，從不同的視角提出更多的有效策略。