慈善法的運行現狀及問題探討
——以網絡募捐為例

閆 珂 王藝睿

河北大學政法學院，河北 保定 071000

慈善法相關法律工作于2005年開始進行并逐漸嶄露頭角。2008年汶川地震將我國慈善事業推向又一個高峰，正式拉開了慈善發展的序幕。從2011年的“郭美美”事件到如今全國首例因網絡個人大病求助引發的訴訟的宣判，公益慈善頻遭質疑的同時也逐漸走上規范化道路，蘊含較大的發展潛力和發展前景。與傳統慈善模式相比，“互聯網+”的新型慈善模式的出現無疑代表著中國慈善事業的發展，但同時也逐漸暴露出許多問題。

《慈善法》第一條規定：“為了發展慈善事業，弘揚慈善文化，規范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，促進社會進步，共享發展成果，制定本法。”①這一規定指出了慈善法的立法目標，其根本目的是為了嚴格規制慈善行為，促進慈善組織發展，打擊慈善領域出現的違法活動以期在整個社會形成良好的慈善觀念和環境，讓慈善意識在我國逐漸普及開來，帶動和刺激我國慈善事業的進步。

一、慈善法及網絡募捐

（一）慈善法運行現狀

我國慈善事業正處于轉型期，慈善制度不完善、社會氛圍不濃厚、公民意識較淡薄、慈善立法整體上不成體系、層次偏低，致使慈善法在出臺后到具體實施中均遇到了不小的阻力。慈善法實施以來，似乎一直處于一個尷尬的境地。慈善法出臺后，盡管有關部門頒發了一系列相關法規政策，媒體也做了相應宣傳，這部法律的普及情況并不盡人意。公眾對慈善法略顯生疏或可理解，但有些慈善組織乃至相關法律部門對此也是不甚了解，這使慈善法在推行過程中受阻。社會生活中出現的一些關于慈善募捐等具有社會影響的公益大事件本可以成為宣傳慈善法最好的載體，卻也沒能對公眾進行正確的宣傳教育。同時該法在具體實施中也出現了諸多問題，如對于慈善組織認定標準不一致給有關部門的工作和相關社會組織進行慈善認定帶來了困擾；配套制度不完善使一些慈善組織的資金使用、內部管理及開展慈善活動受到一定程度的限制；公眾對網絡募捐的透明度心存疑慮，慈善組織公信力正在逐漸被消磨。大體上看，我國慈善法的實施情況差強人意，許多問題亟待解決。

（二）網絡募捐

1．網絡募捐現狀

中國的互聯網慈善仍處于萌芽階段，取得成功并順利運作的模式尚未定型。隨著互聯網經濟的繁榮，網絡募捐發展速度快、勢頭強，成為慈善事業中一股不可忽視的新生力量。傳統的募捐方式已不能完全適應時代的要求，而網絡募捐可以借助互聯網在短時間內大規模傳播，在成本和效率方面具備明顯的優勢。然而，網絡眾籌騙捐等負面新聞不斷，引起了愛心人士的廣泛質疑。近年來，網絡募捐已成為我國慈善活動中十分重要的一部分。據《慈善藍皮書：中國慈善發展報告（2019）》顯示，2018年民政部依法指定的20家互聯網公開募捐信息平臺，為全國1400余家慈善組織發布募捐信息2．1萬條，網民點擊、關注和參與互聯網公益慈善超過84．6億人次，募集善款總額超過31．7億元。另據相關數據顯示，僅2019年上半年，就有52．6億人次點擊、關注和參與互聯網公益慈善。《慈善法》第二十六條規定：不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。該條規定受到了社會的廣泛關注，有學者認為這剝奪了個人公開募捐的權利。網絡募捐平臺本來是為了給陷入危難之中的人們打通愛心通道，能夠彰顯社會大愛，但一些平臺卻把網絡募捐當成“愛心生意”來做。公益事業成了一些平臺不擇手段爭搶的“肥肉”，這就讓網絡募捐變了味、變了質，偏離了公益正軌。

2．典型案例分析

2019年11月6日，全國首例因網絡個人大病求助引發的糾紛在北京市朝陽區人民法院一審宣判，判令莫先生全額返還籌款15萬余元并支付相應利息。法院認定籌款發起人莫先生隱瞞名下財產和其他社會救助，違反約定用途將籌集款項挪作他用，構成違約。關于該案，首先，該款項未被完全用于治療，款項的去向和使用不透明。莫先生稱所受款項用于償還治療所欠債務，這便違背了其與平臺、捐贈人所做的將籌款明確用于治療醫療費的約定，所籌款項的后續和資金動向不免遭受公眾質疑；其次，求助人或發起人信息披露范圍不清、財產公布標準不明導致莫先生隱瞞財產和其他途徑資金救助情況；再次，網絡平臺運行和監管出現漏洞，如若不是其妻向水滴公司舉報并告知真實情況，該事件可能不會被平臺知曉，更不會公之于眾。顯然，水滴籌公司存在審查瑕疵，未盡到嚴格的審查和監管義務，且類似的個人大病求助網絡平臺所籌款項同樣缺乏第三方的合理介入和監督；最后，個人大病求助領域缺乏完整的法律規范體系的引導、規制和管理，同時缺少一系列配套制度例如完善的互聯網平臺制度、失信懲罰機制、第三方監管機制等的通力合作。全國首例因網絡個人大病求助引發的糾紛讓我們看到網絡募捐正在逐步規范化，但仍需進一步建立健全法律法規。網絡募捐在中國的迅速發展讓各方利益相關者有大量機會在慈善領域發揮更好的作用，但對于民間等非政府組織來說，法律法規尚未對此作出規范，如果主要依靠民間力量維系，一定會面臨諸多問題和挑戰，如何制定規則、提高效率以獲取公眾信任是問題的關鍵。

顯然，無論慈善法出臺前或后，類似的網絡募捐層出不窮。各類求助信息在微信微博等互聯網平臺迅速傳播，呼吁人們加入各種愛心慈善活動。但與此同時，愛心慈善演變成騙捐、詐捐、炒作的現象不時發生，這在引發公眾質疑的同時極大地損害了社會慈善氛圍，破壞了公眾對慈善的理解。以之前較為轟動且十分類似的“羅爾事件”為例，同樣有幾點值得我們思考。其一，該種募捐方式是否被法律所允許?首先羅爾事件應被歸為個人求助，只有詳細說明家庭經濟情況的個人求助行為才被法律認可，否則涉嫌欺詐。其次羅爾將個人求助行為與小銅人公司的營銷炒作相結合，但慈善法并未對這類借勢營銷的行為做出明確的規定。其二，事件相關各方是否具有募捐資格？慈善法規定，只有取得募捐資格的慈善組織才能公開進行募捐。②而小銅人公司本身不具備募捐資格，也不在法律規定的慈善組織范疇內。而羅爾與小銅人公司采用微信“打賞”的方式籌款，“打賞”并不在慈善法規制范圍內，而是屬于民法上的贈與行為。其三，今后個人如何求助捐款？慈善法雖不調整個人求助行為，但明確禁止了個人募捐行為。個人或者家庭有困難仍然可以向社會募集資金，至于捐不捐則由公眾自行判斷。其四，網絡募捐應由誰監督和管理？新興互聯網時代網絡籌款方式種類繁多，但究其根源仍是慈善事業范疇，應處于慈善相關法律的管控之下。但在當前法治環境下并沒有明確的法律規定予以規制，僅以社會道德標準和平臺方監管來約束略顯單薄。

二、網絡募捐中出現的問題

（一）募捐主體身份模糊

《慈善法》第三十條規定：“禁止任何組織或者個人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動，騙取財產”。③顯然，個人募捐行為被法律明令禁止，但個人求助行為是否受限制尚不明確。顯然，諸多網絡募捐屬于慈善法之外的個人求助，其中大量使用的語言技巧性使用和傳播速度之快讓公眾忽視了其文章和該事件的真實性，而其中第三方平臺的加入又讓該事件的真實情況和募捐主體身份更加難以辨別。類似的，許多網絡募捐的程序十分簡單，只需“患者”本人或病人家屬通過主觀性極強的口述和曬出的難辨真假的身份證、醫藥費單、住院證明等，就可向公眾進行所謂的愛心籌款和社會救助等活動。該事件本身和各類證明是否具有可信度有待查證，對于第三方平臺的介入是否合法也應考慮在內。

（二）募捐資格未經認證

《慈善法》第二十二條規定：“慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格”。④第二十三條規定：“慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，并可以同時在其網站發布募捐信息”。⑤網絡募捐中，求救信息在互聯網募捐平臺的大肆傳播提高公眾參與度的同時也大幅降低了參與的門檻。在利益的驅動下，既不具備募捐資格也未取得任何公開認證的個人和第三方平臺雙雙利用微信朋友圈公然以慈善的名義對社會開展募捐活動，不難看出此事件對慈善募捐有不小的影響。我們必須認識到網絡募捐魚龍混雜，違法公募屢見不鮮，這些非法組織和個人本身均沒有公募權且不在有關部門指定的網募信息平臺的名單列表中，還沒有與取得募捐資格的慈善組織進行合作募捐，并且其所得善款也沒有進行正常的資金流動，以致慈善募捐引發公眾信任危機。

（三）配套制度仍不完善

慈善法出臺后，配套制度仍有缺口。首先網絡募捐中的各種求救信息是借助互聯網平臺傳播的，其次第三方平臺讓公眾通過打賞或“輕松籌”、“水滴籌”等方式參與募捐，這種新型的網絡工具和募捐方式需要建立更為完善的互聯網平臺制度予以規制。再者，該法并未對民間公益組織作出規定，如果未取得募捐資格的民間公益組織想要為籌款人捐款就必須與取得了募捐資格的慈善組織合作才能進行相關活動，這種掛靠式的合作勢必會出現資金、管理等問題，以至于出現機構內部的信任危機進而影響組織的發展和活動的進行。最后，與慈善法配套的稅收優惠政策也存在一定的滯后性，這也可能造成一部分企業持觀望態度而遲遲不進入慈善市場。

（四）募捐平臺規定存疑

《慈善法》第二十三條規定：“慈善組織通過互聯網開展募捐的，應當在民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息；其中，在省級以上民政部門登記的慈善組織也可以在其網站發布募捐信息”。⑥網絡募捐中諸多公眾號和微信朋友圈并非民政部門指定的慈善信息發布平臺，所以依法其屬于違法公募。但隨我國慈善事業的進步，慈善組織也日益壯大，如果所有慈善組織進行的網募活動都要通過政府指定的信息平臺，那么指定的方式、標準和數量應如何界定？這一方面會影響借助網絡平臺發展的慈善事業，削弱乃至消滅慈善組織的信息化功能；另一方面也會造成政府實際擁有的權力過大，具體操作時困難重重。

（五）監管力度有待完善

首先有關部門并未對網絡募捐的信息發布、捐助過程以及資金使用進行徹底監察，其次沒有相應的外部監督，最后相關慈善組織的行為亦屬違法公募，由此可見募捐資金的合理使用仍是難題。顯然，作為新生事物的網絡募捐，在監督和管理方面任重道遠。慈善法通過資格審查及認證的方式為網絡募捐設置了一系列進入的標準，但不難發現，該法并未涉及慈善組織的退出機制，這是否表明慈善組織有進無出？進入和退出的標準又分別是什么？而正式進入后，有關部門又該如何對其運作的全過程進行監管？

三、網絡募捐問題的改進對策

（一）明確募捐主體身份

有關部門要嚴格受助條件，可以通過嚴格身份調查和收入狀況調查以及附加相應的受助條件以加強對募捐主體資料的審核與身份的審查。此外，提高第三方網絡平臺鑒別真偽信息的能力，在各個環節都要確保信息真實可靠、透明公開。同時，引導公眾形成正確的慈善價值觀，以真實可靠的身份向專業慈善組織募捐，推動慈善募捐的順利進行。明確區分個人求助和個人募捐兩個概念，個人求助是為自己或者親屬向他人求助，而個人募捐是個人通過各種方式發起募捐活動。可以用稅收優惠政策區分二者，對于公益募捐給予一定的稅收優惠。當然對可能出現的“打擦邊球”的現象以及后續的相互推諉扯皮現象都應有相應的法律政策予以規定和保障。

（二）加快募捐資格認證

慈善法應設立有關網募規制的相關條款以促進網絡募捐的健康發展，加快對合法網募組織的資格認證，加強對網絡發布虛假信息犯罪的懲處力度，對于可能由慈善募捐演變成的欺詐、非法集資等現象可由公安部、司法部與網信聯合予以嚴厲打擊。同時，嚴格界定個人募捐與個人求助，以防兩類信息同時在網絡募捐平臺上泛濫而誤導公眾。有關部門按要求嚴格實行統一登記制度的同時還應要求各級機關仔細研究并確定認定標準以判斷該組織或個人是否具有募捐資格。慈善組織應積極響應慈善法要求并出臺相關管理實施辦法，對內加強規范和管理，向專業化和系統化發展，完善組織內部各項結構；對外依法進行各項活動，合理進行公開，合法使用善款，推進募捐資格認證的順利進行。

（三）完善相關配套制度

加快慈善法各項配套制度和政策措施的起草與出臺以解決一些實施過程中遇到的困難，同時也要防止配套細則中太多具體的規定會導致社會體系的僵化，加快修改和廢止與慈善法相悖的內容。具體而言，加快建立完善有關互聯網平臺制度，對新型募捐方式進行管控和規制；盡快出臺支持鼓勵民間公益組織發展的相關制度法規，進一步降低進入門檻，擴大民間公益組織活動范圍，保證其運行中各個方面更加規范化、法制化。同時政府也可以運用調控手段加大對民間公益組織的鼓勵與扶持，為其創造一個良好的發展平臺；再如，應加快落實稅收減免政策并出臺相關政策法規以刺激慈善組織和企業的積極性；最后，建立失信懲罰制度，對于提供虛假信息、濫用款項等系列行為嚴厲懲處，依法追究責任。

（四）引導網募健康發展

互聯網作為慈善信息發布的重要平臺在未來會有極大的發展空間，適當放寬政府對網絡募捐的規制有利于其在相對自由的環境中借助互聯網發揮其自身優勢。但同時也要注意，對于網絡募捐，應當建立一個完全獨立于各方的監管機制或機關，該機制自成一派，不受網絡募捐中任何一方的影響與限制，獨立對網絡平臺上的信息進行審核并對審核結果負責同時接受公眾的監督，保證從發起募捐、資金使用、余額處理等全過程的高公開、高透明，尤其是募捐余額的動向更應置于社會和民眾共同監督下。同時也可設立專業的網絡信息技術平臺，對已進行或正在進行的募捐活動進行立項并予以公開以供民眾查詢和進行相關活動。相應的也應對網絡平臺所進行的一系列工作做出調整與完善。

（五）加強慈善監管力度

加強對慈善的監查力度，完善慈善體系，給慈善活動的順利進行提供有力的保障。有關部門要依法對慈善活動的進行和其財務、稅收等方面的情況進行審查、監督、管理和評估，鼓勵引導和發揮各慈善組織的管控與自律能力。建立慈善信息審查機制，同時保證問責機制的透明與通暢，明確公開的內容、方式等情況，逐步形成法律保障、政府協調、組織自律、社會監督的全方位多角度的監督體系。對于慈善組織要盡快建立與進入機制相對應的退出機制，鑒于我國現行體制下，許多慈善組織停滯不前、只進不出，所以應為慈善組織建立相應的退出機制，盡快明確慈善組織進出標準以及獲得認定的后續管理等一系列相關工作以保證慈善法施行后慈善組織的認定工作更加順利的進行。

四、結語

我們必須認識到，在互聯網時代，慈善一個重大特征是“人人公益”，人人都可以參與。在這個時代，政府該如何發揮作用？專業機構該如何發揮作用？政府、專業機構和參與者之間怎樣形成一種互動的機制和平臺？都值得深思。再者，在信息多元化的今天，慈善方面的大數據仍沒有建立起來，慈善與共享經濟間有待進一步融合。這其中又會出現很多問題，慈善如何形成共享？共享在信息時代如何實現？因此，慈善法只是形成了一個大概的框架，它開辟性的提出了一系列問題但并沒有解決這些問題。慈善法的卻跨越了一個時代，我們不能苛求它完美的一次性解決所有問題，但希望慈善法更好地適應國家、社會和人民的需求，更加切實有效地推動慈善行業大步邁入高速發展期，促進中國慈善事業的永續發展。

注釋：

①《慈善法》．第一條，2016-3-16．

②《慈善法》．第二十二條，2016-3-16．

③《慈善法》．第三十條，2016-3-16．

④《慈善法》．第二十二條，2016-3-16．

⑤《慈善法》．第二十三條，2016-3-16．

⑥《慈善法》．第二十三條，2016-3-16．