行政行為的合理性研究
——從公安機關治安管理處罰角度

劉文碩

東北師范大學，吉林 長春 130000

一、行政處罰與治安管理處罰及其權力來源

（一）行政處罰

行政處罰是指行政主體依照法定職權和程序對違反行政法規范，尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。行政處罰特征是：實施行政處罰的主體是作為行政主體的行政機關和法律法規授權的組織；行政處罰的適用主體是行政機關或法律、法規授權的組織。這一點使它與刑罰區別開來。刑罰的適用主體是人民法院。

行政處罰是以對違法行為人的懲戒為目的，而不是以實現義務為目的。這一點將它與行政強制執行區別開來。行政強制執行的目的在于促使義務人履行義務。［1］

（二）治安管理行政處罰

治安管理處罰是指依法享有治安管理處罰權的公安機關及公安機關委托機關，依照法定情節和程序對擾亂社會秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身權利、侵犯公私財產，情節輕微，尚不夠刑事處罰的行為人依法剝奪其人身自由、財產或其他權利的行政處罰。［2］

（三）公安行政處罰的權力來源。

《中華人民共和國行政處罰法》第二條規定了該法的適用范圍：“行政處罰的設定和實施，適用本法。”《中華人民共和國治安管理處罰法》第二條規定：對于危害社會治安管理的行為由公安機關依照本法給予治安管理處罰。《中華人民共和國行政處罰法》第八條規定“行政處罰的種類：一、警告。二、罰款。三、沒收違法所得、沒收非法財物。四、責令停產停業。五、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照。六、行政拘留。七、法律、行政法規規定的其他行政處罰。”

在這種行政處罰模式下，《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條規定“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：一、對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的。二、對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的。三、認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的。四、認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的。五、申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的。六、認為行政機關沒有依法發給撫恤金的。七、認為行政機關違法要求履行義務的。八、認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”同時，該法第五條規定“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”

二、合理性作為公安機關治安處罰行為的核心

（一）從建設法治角度分析

行政法學者姜明安認為，行政自由裁量權是法律、法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權力。［3］行政機關在合法的限度之內，對相關的違反行政處罰法的行為予以懲罰，目的是為了維護社會秩序與運行。公安治安管理處罰是以公安機關作為，所作出的處罰行為，是作為達成行政機關目的的手段之一。

筆者認為公安機關作為國家授予其合法暴力的行政主體，在中國的傳統觀念下，人民心中對其權威的敬畏心，甚至是恐懼該行政主體的權威。這將導致其在進行不合理但合法的執法行為之中，人民對其評價就更有可能不是客觀的，而是出自于主觀的否認。所以在這種情況下，對其背后經過法定程序制定的合法制度，就更不能得到正確清晰的認識，反而不利于更多人民對法律的信服，阻礙了法治的發展。

所以合理的公安治安管理處罰更加的重要。首先，這里的合理是為了讓行政機關的目的進一步的實現。其次，讓人民心中更加敬重法律，進而去遵守法律，使得法治社會得以建設。再者，人民在守法意識普遍形成之后，整個社會的秩序會更加的鞏固，行政機關也進一步節省了對其管理的人力物力的投入，進而提高了效率，使之有更多的精力，投入到其他更需要行政機關進行調整的社會關系中去。如此形成一個良性循環，阻斷了因為不合理處罰行為而導致人民不信服法律，行政機關的公信力失效，導致更多人民違法的尷尬境地。

（二）從提高行政機關效率角度分析

對整個行政機關而言，效率是第一價值位階。為了整體行政機關更有效的管理社會事務，公安機關在作出治安管理處罰時更要對自己的行為合理與否作出慎重考量。

首先，作為被處罰的個體，無論是個人還是單位。如果該個體認為處罰的程序不合理、主體不合理，很有可能向有關部門申訴或者是上訴，通過救濟手段來保障自己的權利。如果公安機關確實是依據法律作出的處罰行為，但是因為其行為不被接受，那么會造成行政、司法資源的浪費。

其次，對于社會其他公眾來說，進行一個不合理的行政行為，會導致他們內心對于法律的信服降低，這將間接導致法律的失效。在下次其遇到相類似的情況時，因為以往的經驗導致其內心信服的降低，可能更有可能導致其不顧及法律的相關規定，進而需要相關行政部門的干涉、干預，解決新出現的違法行為。所以不合理的處罰行為可能導致未來行政資源的浪費。所以這就要求行政機關所作出的行政處罰要使社會能接受，起到一個良好的社會作用，發揮法律的指引作用，發以免引發后患。

三、如何做到合理的治安管理處罰

首先，筆者將治安管理處罰行為的合理性，根據治安管理處罰的過程時間上的不同，分為三種，分別為：事前合理、事中合理、事后合理（救濟制度），同時我國現有的幾種制度就與其相吻合。其中，屬于事前合理的有治安處理告知制度、治安處罰回避制度；屬于事中合理的有治安處罰聽證制度、聽取行政相對人陳述和申辯制度、治安處罰時效制度；屬于事后合理的有治安處罰救濟制度，包括1．申訴、控告、檢舉監督檢查程序。2．行政復議程序。3．行政訴訟程序。4．行政賠償程序。通過上述幾種制度，讓行政相對人事前通知感受合理，事中執法接受合理，事后補救使之合理，合理的保證又體現在公力救濟制度之中。

其次，合理的治安管理處罰，需要以理念為導向。這要求公安機關在法律的約束之外，要建立合理治安處罰的理念。傳統中國官本位的思想里，行政機關作為國家管理者，其地位天然的要比行政相對人要高。但行政機關僅是作為權力的集合體，只是管理國家的工具。在我國，頂層建設又將人民群眾的呼聲，作為行政機關作出行政行為的合理性的來源。所以，行政機關應當放下“官架子”，切實的為老百姓做事，讓群眾認同其行政行為具有合理性。要把人民群眾答應不答應、滿意不滿意、贊成不贊成、擁護不擁護作為一切群眾工作的出發點和落腳點，只有達到這樣才能真正做到合理。

四、合理與合法的關系

上述的六種制度現已落實到立法，也就是說行政機關沒有進行或者遵守上述制度中的某一環節，均屬違法。有關個體可以向法院提起訴訟申請救濟；有關單位可以對該行為予以撤銷，對受害的個體進行賠償。筆者認為，該六種規則均與行政行為的合理性相關，并且是將最低的合理性制定為法律，如同道德與法律之間的關系一般。據此行政行為的合理性與合法性的關系，尤其是處罰行為的合理性與合法性的關系應該如下：

首先，法律具有強制力，有一些不能被行政相對人容忍的不合理行政行為，應當被規定為違法。在法律的強制力之下，其行為會被給予否定的評價，同時施以懲罰。從免于懲罰的角度上，對其行為加以規制，也就保障了其行為的最低合理性。使之結果更為行政相對人接受。在這個過程中，勢必要對其行為加以解釋，通過對其行為的解釋，才能正確引導和把握公眾的輿論導向，不至于讓其行為遭到誤解，進而達不到讓行政相對人認同，不被認同的行政行為更不能談及到合理與否，所以如何正確地解釋自然與合理又合法相關聯，合理的解釋便是建立起合法與合理的橋梁。

其次，筆者認為，正如前文所說合理性是一種理念，如同道德與法律的關系一般，其處罰行為的合理性不僅僅是作為工具，其行為的合理性應當作為公安機關作出治安處罰行為的原則，而不是僅僅是生硬的法律加以規制。以此為基礎，就要求其合理性不僅僅是達成目的的工具，更應該是其公安機關的道德上的更高追求。這是要求公安機關在大前提環節，也即作出治安管理處罰行為時，一定要有法可依、有法必依，不能一味的追求行政管理的效率，而將合理與否暫時放置一邊，以至于行政相對人不能對其治安管理處罰行為予以理解。長久以往，這將導致公眾對于法治理念的崩塌，不利于法治理念的建設，更不利于上層建筑中，建設法治國家的初心與愿景。

再次，合理性應當以合法作為限度，在法律限度之外的合理，不是合理。前文對合法作為最低的合理進行了闡述，所以合理作為高于合法的行為準則。但是有一些看似合理的情況，其實是概念的誤用。例如，有些個案中城管沒有對貧困的小商小販予以查處。遇到這種情況，我們要清楚的辨析，不是沒有按照法律予以管理，而是法律需要解釋，該行政行為的程序仍然在法律之下。城管對小商小販先予以警告，最終執法者還是要依法進行攤位的清理。我們不能以偏概全，要全面的思考事情的全過程，不能斷章取義。這種第一次予以警告，并不進行直接的沒收的行為，正是體現了合理。合理不是縱容，合理不可以在法律之下。

最后，在法律的大前提上也要追求合理，即我們所運用的法條也要合理，有些陳舊的法律出現不能調整現有的社會關系的時候，尤其是涉及治安處罰，要剝奪個體的財產甚至自由的時候，要多進行實地調研、要多聽取群眾反映。隨著社會的發展與需要，我們的立法者們也要適時更新法條。因為法律具有滯后性，出現法條不能良好調整當前的社會關系時，我們要及時地予以修改。要堅守“良法善治”，才能實現法治社會的建設。

五、結語

習近平總書記提出“法治社會是法治國家的基礎。”建設法治社會需要法治政府的依法行政，在此基礎上，更要強調工作的方法、方式。很明顯更能為人民群眾接受的執法，會使得法律的正義形象在民眾心中樹立，使得政府的權威屹立在人民心中，不僅是公安機關要合理的治安管理處罰，合理的行政行為應當體現在整個行政行為過程以及各個主體都應當在合法之上追求合理。