政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題研究

劉施妤

沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110000

一、簡(jiǎn)述我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)

截止至2019年6月，我國(guó)的人口總數(shù)從建國(guó)初始的4億增加到現(xiàn)在的14億，60歲及以上的老年人人口占總?cè)丝诘?3．26%。依照聯(lián)合國(guó)規(guī)定，當(dāng)一個(gè)國(guó)家60歲及以上的老年人超過(guò)人口總數(shù)的10%時(shí)，將認(rèn)定其步入老齡社會(huì)，我國(guó)便是如此。為此，國(guó)家逐步放開二胎政策，積極開展應(yīng)對(duì)老齡化的行動(dòng)，但依舊不可小覷人口老齡化帶來(lái)的危機(jī)，尤其是老年人人數(shù)增多所導(dǎo)致凸顯的養(yǎng)老問(wèn)題。居家養(yǎng)老是一種常見(jiàn)的養(yǎng)老模式，是指老人在家里養(yǎng)老，既接受家里的照顧又接受社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)。

在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中涉及三方主體，分別是政府、社會(huì)組織、接受服務(wù)的對(duì)象。社會(huì)組織要符合一定的資質(zhì)條件，由于受服務(wù)群體不能達(dá)到老年人全覆蓋的程度，所以接受服務(wù)的對(duì)象也需受一定條件的限制。政府在合同中擔(dān)任監(jiān)督者，負(fù)有保障合同順利實(shí)施的義務(wù)，需要在合同訂立前合理應(yīng)用政策、籌備好資金，在合同履行過(guò)程中對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，并在受服務(wù)者合法權(quán)益遭受侵害時(shí)予以保護(hù)。提供服務(wù)的社會(huì)組織要在簽訂合同之后依約履行、接受政府監(jiān)督并獲得報(bào)酬，接受服務(wù)者則享有接受服務(wù)、合法權(quán)益遭受侵害時(shí)請(qǐng)求救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。

該合同屬于涉他合同，對(duì)于合同規(guī)定的某些特定義務(wù)，簽訂雙方并非直接向?qū)Ψ铰男校窍蚝贤p方以外的第三人直接履行，使第三人成為合同的直接受益人。簽訂合同使政府與社會(huì)組織之間形成民事法律關(guān)系，既可以保護(hù)雙方權(quán)益又可以同接受服務(wù)的第三方聯(lián)系起來(lái)，為接受服務(wù)者的合法權(quán)益提供更好的保護(hù)途徑。

二、當(dāng)前政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的不足

（一）法律依據(jù)不明確

在當(dāng)今法律體系中，沒(méi)有法律明文規(guī)定了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，關(guān)于政府購(gòu)買的相關(guān)法律法規(guī)也都散落在多部法律當(dāng)中，且規(guī)定的內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)。在《政府采購(gòu)法》中，國(guó)家對(duì)“貨物”和“工程”的具體內(nèi)容做出了明確規(guī)定，但對(duì)“服務(wù)”的具體指向規(guī)定的非常模糊。政府所購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)不同于其他服務(wù)，它所面向的是老年弱勢(shì)群體，除了打掃衛(wèi)生、照顧日常起居、基本身體檢查等“硬性需求”以外，還有精神慰藉、文體娛樂(lè)等“柔性需求”。而在當(dāng)前是法律體系中，缺乏相關(guān)規(guī)定。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買方式和內(nèi)容不規(guī)范

有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買方式的規(guī)范分布于《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》當(dāng)中，主要分為，形式性購(gòu)買和委托性購(gòu)買兩種。形式性購(gòu)買是由政府下設(shè)一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，提供技術(shù)、資金和場(chǎng)地。委托性購(gòu)買是指政府委托獨(dú)立于存在的社會(huì)組織，由其代替政府履行義務(wù)。政府傾向同與之聯(lián)系密切、社會(huì)影響力較大的企事業(yè)單位或社會(huì)組織合作，整個(gè)購(gòu)買過(guò)程沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。因此出現(xiàn)了行業(yè)壟斷的狀況，致使一些有能力承擔(dān)的社會(huì)組織根本無(wú)法進(jìn)入該領(lǐng)域。

再者，人們的受教育程度有高低之分，政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)乩夏耆说男枨笕鄙僬{(diào)查，導(dǎo)致簽訂的服務(wù)合同在內(nèi)容上缺乏規(guī)范性。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，不僅是為了滿足老年人的基本養(yǎng)老需求，更是希望他們能夠有質(zhì)量的安度晚年。居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容除了打掃衛(wèi)生、照顧飲食、定期體檢以外，精神層面的服務(wù)也需要包含，應(yīng)該進(jìn)行全面的了解，盡量滿足老年人的需求。

（三）對(duì)提供服務(wù)者的法律規(guī)范缺乏

政府對(duì)提供服務(wù)的社會(huì)組織所承擔(dān)的權(quán)利與責(zé)任劃分不夠明確。形式性購(gòu)買中，社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，沒(méi)有辦法完全以平等的姿態(tài)同政府對(duì)話，所以無(wú)法單純用契約關(guān)系約束政府和組織，導(dǎo)致在實(shí)踐中非常容易出現(xiàn)不承擔(dān)義務(wù)、推卸責(zé)任給政府的現(xiàn)象。

在試行的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》中曾提到，居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)可以是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也可以是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。相較而言，國(guó)家對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策更為優(yōu)惠，導(dǎo)致公辦與民辦的競(jìng)爭(zhēng)地位明顯不平等，極易造成行業(yè)壟斷的局面。雖然國(guó)家也在為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)推出扶持政策，但事實(shí)上很難落實(shí)。

（四）對(duì)接受服務(wù)者的合法權(quán)益保護(hù)的不到位

政府與社會(huì)組織簽訂合同時(shí)，往往只會(huì)對(duì)具有硬性指標(biāo)的服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)定，沒(méi)有對(duì)接受服務(wù)者如何保護(hù)自身合法權(quán)益免遭侵犯做出特殊說(shuō)明。接受政府居家養(yǎng)老服務(wù)的群體多為子女不在身邊、經(jīng)濟(jì)比較困難、年齡又較大的老年人，這部分人很難有能力在權(quán)益受侵害時(shí)采取措施有力維護(hù)。政府簽訂購(gòu)買合同僅對(duì)硬性要求作出規(guī)定，沒(méi)有對(duì)心理關(guān)懷等“柔性需求”提出具體要求。

政府簽訂的購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)合同是涉他合同，接受服務(wù)者作為第三方享受合同利益。提供養(yǎng)老服務(wù)是政府的職能，所以政府與組織之間不是普通的民事法律關(guān)系，為了防止社會(huì)組織把政府職能當(dāng)做緣由不履行義務(wù)，因此也不能單純的依靠行政手段解決糾紛。接受服務(wù)者在合法權(quán)益受到侵害時(shí)采用哪種救濟(jì)方式，尚沒(méi)有明確規(guī)定。

三、政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的完善路徑

（一）明確法律依據(jù)

政府成功購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)需要明確的法律依據(jù)，解決法律法規(guī)缺乏的途徑主要有兩種，一是對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行適當(dāng)修改，對(duì)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，二是獨(dú)立立法。筆者認(rèn)為，無(wú)論采用哪種都需要時(shí)間，在此之前國(guó)家應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，保證購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的行動(dòng)可以順利開展。

（二）規(guī)范合同內(nèi)容及形式

履行義務(wù)的社會(huì)組織與當(dāng)?shù)卣g存在較為密切的聯(lián)系，并受政府的制約，因此務(wù)必要將購(gòu)買方式和所購(gòu)買的內(nèi)容加以具體規(guī)定。在購(gòu)買方式的選擇上，要結(jié)合地方政府的實(shí)際情況，務(wù)必確保公平競(jìng)爭(zhēng)。尤其要給民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)機(jī)會(huì)，給予他們政策傾斜，增強(qiáng)他們的競(jìng)爭(zhēng)能力。在內(nèi)容上，政府可以讓所轄社區(qū)加以輔助調(diào)查，由社區(qū)匯總至政府，讓政府更加詳細(xì)的了解當(dāng)代老年人的養(yǎng)老需求。

（三）完善對(duì)提供服務(wù)者的規(guī)范

對(duì)提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織需要更為嚴(yán)格的規(guī)范，但事實(shí)上這類約束十分欠缺。這一問(wèn)題民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更為突出，因此需要對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出更高的要求。只有對(duì)提供服務(wù)者進(jìn)行有效規(guī)范，才能將居家養(yǎng)老服務(wù)落到實(shí)處。政府在簽訂合同以后不能撒手不管，應(yīng)經(jīng)常檢查，定期評(píng)估，從而保證居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，還可建立退出機(jī)制，如果社會(huì)組織在提供服務(wù)的過(guò)程中因自身原因?qū)夏耆嘶蛘暮戏?quán)益造成損害，政府有權(quán)隨時(shí)解除合同。

（四）對(duì)服務(wù)者的合法權(quán)益加強(qiáng)保護(hù)

當(dāng)合法權(quán)益遭受侵害時(shí)，一般存在侵權(quán)和違約兩種責(zé)任，接受服務(wù)者可本著自愿的原則二選其一。政府與社會(huì)組織所簽訂的是涉他合同，老年人雖不屬于合同的當(dāng)事人，但可因涉他合同而享有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)。社會(huì)組織如果不按照約定履行合同，那么接受服務(wù)的老年人則可以以自己的名義提出請(qǐng)求，要求組織繼續(xù)履行或進(jìn)行賠償。在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)期間，政府依舊具有養(yǎng)老的服務(wù)職能，因此即便是提供服務(wù)的社會(huì)組織存在過(guò)錯(cuò)，也不可推卸疏于監(jiān)管的責(zé)任。筆者認(rèn)為，接受服務(wù)者的合法權(quán)益需要由提供服務(wù)的組織和政府共同保障，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)對(duì)賠償比例進(jìn)行規(guī)定，要求組織和政府按比例給予賠償。

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)為養(yǎng)老問(wèn)題帶來(lái)了新的解決途徑。雖然該項(xiàng)政策還存在許多不足，但是若提出合理的應(yīng)對(duì)之策，則必使其趨于完善。未來(lái)也將更有利于幫助政府實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的公共職能，為老年人安度晚年提供有力保障。