法治視角下的高校學生管理問題研究
——歷程、不足與精進

牟童瑤

華東師范大學教育學部，上海 200062

隨著依法治國這一基本國策在我國各領域的實行，各項工作被逐步納入法治的軌道中。2016年，教育部頒布《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，綱要指出高校應將各項管理工作納入法治軌道，實行依法治校。因此，高校管理法治化正是依法治國理念在我國高等教育領域的直接體現，高等學校學生管理“法治化”進程也正體現了近年來我國依法治校理念在高校學生管理中的良好實踐，是依法治校的重要延伸［1］。

近年來，高校學生管理事件層出不窮，在校學生、教師以及高校出現一些亟待解決的問題，可以說學校在使用行政管理手段對高校學生進行制約的過程開始變得捉襟見肘。針對這一現實問題，高校亟需從法律層面深刻思考學生管理的實質與方法，運用法治化思維真正做到依法治校，通過完善已有高校學生管理體系的不足構建更為科學合理的高校治校體制，提升高校法治化治校的能力與水平。

一、高校學生管理概述

2017年9月1日，教育部頒布《普通高等學校學生管理規定》，作為我國現階段教育領域有關高校治理學生管理的重要文件，該文件共分六章內容，在六章內容中均以條文形式對我國高校學生群體的權利與義務、高校學籍管理、高校校園秩序與課外活動安排等內容進行了完整且清晰的闡述。《普通高等學校學生管理規定》的出臺為完善我國高等學校的章程建設，為高等學校在依法治校的背景下合理合規進行學生管理貢獻了極大力量。

（一）高校學生管理的概念界定

在我國，最初往往使用“學生思想政治教育”、“學生工作”等概念代指高等學校學生管理，隨著社會的發展，現在逐漸使用“學生管理”、“學生事務工作”、“學生事務管理”等概念。高等學校往往通過相關課外活動等事務對其本校學生產生影響，從而最終達到規范、服務高校學生群體，豐富高校學生群體的校園生活并促其成長的組織活動［2］。高校學生管理行為指高等學校在法律賦予的高等教育任務下對學生進行的管理活動，例如高校對其學生的入學資格考查、在學期間高校對其學生獎懲行為的認定、高校決定是否對其學生頒發畢業證等一系列行為［3］。

基于此，本文將高校學生管理界定為高校依據相關法律法規、政策文本等開展的有計劃、有目的教育、服務和管理行為，是以促進學生健康成長全面發展為目的的動態過程。

（二）高校學生管理權的涵義

作為準行政權的高校學生管理權是高校依法依規享有對本校學生行為活動進行管理和監督約束的一種權力。高校學生管理權不同于高校其他管理權力，本質上看，其內涵為通過高等學校對全體學生的日常管理與服務促進本校全體學生的全面健康發展，使全體在校學生的合法權益得以維護并進一步實現促進高等學校自身教育教學活動正常開展的目的［4］。

二、我國高校學生管理法治化歷程

（一）高校學生管理之初建

改革開放以來至20世紀80年代是我國高等學校學生管理法治化的初步建設時期。1978年，《高等學校學生學籍管理的暫行規定》正式頒布，該文件對當時我國高等學校的高校學生學籍管理工作進行了系統全面的梳理，是我國最早由國家教育行政部門出臺的高校學生學籍管理文件，該文件與之前的學籍管理規定相比，更為人性化，高等學校學生群體的權利得到了更多重視。隨后，教育部又于1983年頒布實施了《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》，其中首次增加了我國高等學校對其本校學生進行德育素質考察的相關要求，并明確規定了高等學校在對本校學生作出紀律處分時必須遵循的原則，明確指出高校學生群體在受到處分時享有“申訴、申辯和保留意見”的權利等，該文件的頒布使我國高等學校的學籍管理相關規定更為完善。在這一時期，我國高等學校學生管理的相關規定呈現出制度化的趨勢，但是相關法律法規多為限制性的內容，且存在部分法律內容不合法、相關規定相抵觸的問題。

（二）高校學生管理之探索

我國高校學生管理的探索時期為20世紀90年代初至2005年。在這一時期，隨著我國高等學校學生管理法治化水平的逐步提升，我國相繼頒布了一系列有關高等學校學生管理的政策文本。例如：《高等學校學生行為準則（試行）》、《普通高等學校學生管理規定》。在相關法律法規的不斷出臺與完善下，“學生管理”其內容更為豐富多元，該《規定》也在當時成為處理我國高校學生管理問題的重要依據與參考，為我國高等學校開展學生管理工作提供了關鍵保障，成為我國高等學校學生管理“法治化”發展的重要標志。但是在這一時期，相關法律法規還未體系化、規范化，因此在高等學校管理過程中以及高校與學生群體間仍存在部分難以處理的問題與糾紛。

（三）高校學生管理之發展

2005年以來是我國高等學校學生管理“法治化”的發展時期。隨著我國社會物質生活條件的不斷改善，人民群眾精神生活的不斷充盈，我國高等教育領域的內部格局與外部環境也隨之產生巨大變化。在加強科教領域法治建設的社會背景下，2005年，教育部頒布了《普通高等學校學生管理規定》，該文件的出臺順應依法治教的社會需求，在給予高等學校自身更大自主權的同時，以法治理念做好學生管理工作，維護學生權利和義務。2012年，《全面推進依法治校實施綱要》頒布并實施，文件中涉及我國各級各類學校推進依法治校的任務與目標，其頒布的根本目的在于使我國各級各類學校深刻意識到依法治校的重要性，通過明晰政府、高校及社會在依法治校中的權責義務，構建了多元共建的管理格局，因此被認為是具有里程碑意義的文件。

三、高校學生管理法治化的不足

（一）高校學生管理的相關法律法規不健全

改革開放以來，我國已基本形成了以憲法、教育基本法、單行教育法、教育行政法規等共同組成的較為系統的教育法律規章體系，但是目前我國教育領域的法律體系還不夠健全，難以適應我國高等學校改革和發展的實際需要。涉及高等教育領域的重要教育法律法規還未制定與頒布，例如學校法，考試法及學生法等［5］。此外，有關高校學生管理的法律與規范體系存在內部結構分布不平衡的問題，我國高等學校學生管理的立法仍存在亟需填補的空白。

隨著社會物質生活的不斷發展與人民群眾法治觀念的不斷提升，高等學校內部的學生管理日益呈現復雜化的特點，無論是高等學校亦是高校師生都對更為完善的教育法律體系充滿期待。

（二）高校學生管理行為存在與法律法規相抵觸的現象

作為對相關法律法規內容的補充與完善，高校自身所制定的的校紀校規并不屬于法的范疇，但是目前，我國部分高校在進行學生管理時仍存在管理行為與相關法律法規相沖突的現實問題，該有失規范的高校學生管理行為給高校及其師生均帶來不良影響。一方面，與相關法律法規相抵觸的高校管理章程在一定程度上導致部分學生的合法權利因為管理者的不當管理方式而遭受侵害。例如：2006年，黑龍江某高校因王某在校期間結婚生子而將其開除，該處分折射出該校自定的高校學生管理制度對上位法內容與意旨的過度超越［6］，繼而侵害了學生的受教育權。另一方面，這一現實問題也引發了一系列高校學生與高校間的法律糾紛事件，在一定程度上影響了高校正常的學生管理工作。基于此，在合法的前提下，構建更為科學合理的高校學生管理章程，采取更為有效的高校學生管理行為是非常必要且重要的。

（三）高校學生管理的權利救濟機制有待完善

近年來，高等學校學生管理部門對本校學生違規違紀行為的處理較少通過獨立的部門，而仍通過高校學生管理的相關部門，受其控制［1］。在這樣的現實條件下，高校學生可獲取的司法救濟機會十分有限，高校學生可獲取的權利救濟渠道十分不通暢，進而造成部分高校學生在面臨自身權益受侵犯時，難以找尋合適的救助渠道，其合法權益難以得到保障。

（四）高校學生管理的程序正義有待規范

美國法學家薩默斯提出“程序價值”理論，從某種程度上說，法律程序的根本價值就在于程序本身的正義。因此，高等學校在進行學生管理時應當遵循程序正義的原則，管理人員在行使相關權力時也要符合法定程序，具體表現為學生群體在學校對其進行的管理過程中享有對相關規范性文件了解、獲取事實信息、發表個人見解和主張、申請回避等權利。構建這一透明且開放的機制在一定程度上能夠使學生群體在高等學校管理下的具體行政管理上得到更為公正的對待并且能夠防止高等學校自身公權力的不用和濫用［5］。

目前，我國高等學校學生管理過程缺乏學生主體參與的現實問題較為突出，即便已有相關法律法規對其進行了較為詳細的規定，但部分高校在進行學生管理時仍未嚴格履行該程序要求，從而導致部分受教育者自身合法權利受到侵害。

四、高校學生管理法治化的精進與改良

全面推進依法治校已成為我國高等教育現代化建設的重要舉措，作為關鍵的學生管理工作亟需進一步加強法治化建設。如何更好地解決高等學校學生管理面臨的現實困境，成為我國高等教育領域亟待解決的問題。本文以期通過完善已有體系的不足，促進高校學生管理能力的提升，形成全面依法治校的良好局面。

（一）建立健全學生管理法律機制

科學且完備的法律法規是實現高等學校學生管理法治化的基礎保障，通過建立完善的學生管理制度和管理機制真正實現學生管理的法治化建設。目前，我國有關高等教育的法律法規還不完備，基于此，應首先對這一現狀進行修改和完善，在國家層面健全相關法律法規，從而提升相關法律法規的可操作性。具體而言，就是要明確高等學校與學生的法律關系，優化高等學校內部管理構架，完善高等學校學生管理程序，從而構建既符合相關法律法規又展現高校特色的學生管理法律法規體系［7］。

此外，高等學校學生管理法律體系理應具備“立體式”的特征。一方面，形成由國家、地方和高校的自上而下的立體式法律法規體系，在相關法律法規的制定過程中牢牢把握下位法遵循上位法的原則，減少法律間的矛盾與沖突；另一方面，在相關法律法規的制定過程中，在明確高等學校與學生群體的權利義務關系的基礎上，充分凸顯高等學校學生群體的“權利本位”，將其作為相關法律法規的重點與關鍵。

（二）建立健全學生權利的救濟和援助機制

在高校學生管理過程中，高等學校相關職能部門應構建完整的高校學生維權援助機構。首先，應當完善高校學生的申訴制度，特別是高等學校的校內申訴制度，通過申訴制度維護高校學生自身的合法權益。其次，應當強化司法救濟制度，在高校學生對其行政申訴結果仍存有異議時，可進一步通過司法救濟方式維護自身的利益。此外，高等學校也應積極發揮自身的社會影響力，進而構建高校、家長以及學生的多元主體學生權利救濟和援助機制。通過這一方式吸納部分家長、高校學生參與進高等學校的學生管理工作中，進一步完善高校學生管理的相關規章制度，最終達到保障高等學校學生群體的合法權益的目的［8］。

（三）構建高校學生管理正當程序體系

高校學生管理“法治化”的實現應當與與之相適應、相匹配的正當程序來保障。基于此，高等學校自身應建立更為科學完備的高校管理程序體系，其中應該包含高等學校在行使權力時應當遵循的基本原則、高等學校對特定學生的處理結果須以明確有效的形式公布并向相對人書面送達等內容，以此提高高校學生管理過程的程序正當性，從而提升高校學生管理的公正性。