試論我國家政服務機構的發展困境及其法律規制*

邵 環 張竹楠

杭州師范大學，浙江 杭州 311121

家政服務行業作為新興產業在我國各方面發展上發揮著重要作用，國家也一直大力支持并鼓勵其發展。在2019年2月20日召開的國務院常務會議就提出，要促進家政服務擴容提質，并從促進家政服務企業進社區、推進家政服務標準化等四個方面明確了具體措施。同年的6月國務院辦公廳還印發了《國務院辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的意見》。但是，這些僅是制度上的意見，到具體實施解決家政行業的困境還有很長的路要走。家政服務機構的發展困境究其本質原因便是法律規制的不完善，從行業規范到權益保障都存在著許多漏洞，本文將對此進行一一地分析并站在法律角度提出解決的措施。

一、家政服務機構的類型及發展困境

（一）家政服務機構的類型

目前，家政服務機構存在著中介制和員工制兩種不同的運營模式，其中，中國市場上絕大多數是中介制家政機構。中介制家政服務機構在法律上并沒有一個明確的定義，它類似于職業中介機構，但是很多家政中介卻沒有完全依照中介機構的法律規定成立，缺乏程序要求。中介制家政服務機構顧名思義，就是家政機構充當中介人，為需要家政服務的雇主和求職的家政工牽線搭橋，推動雙方簽訂家政服務合同，并從中收取一定的介紹費和管理費。它扮演著類似居間人的角色，本身并沒有參與到合同中來。

員工制有別于中介制，它是遵循一般公司和企業的設立標準，直接受《公司法》調整的。所以它的運營模式是由家政公司招聘家政工為其員工，和一般的公司一樣，支付其固定工資并為其繳納社會保險，在對其進行高質量的行業培訓后根據雇主的要求派出合適的員工為其提供服務。所以，員工制模式下雇主是與家政機構簽訂服務合同，和家政工沒有雇傭關系。國家為了家政行業能夠規范健康地發展，是鼓勵各地著力發展員工制家政企業的，說明員工制家政企業是家政服務行業未來的發展發向。但是在實踐中，即使員工制家政機構存在著許多優勢，如雇主能享受到更加高質量精準的服務、家政工的權益能更好地得到保障等，但由于員工制家政機構缺乏政策扶持，導致運營成本和風險都很高，它雖已破冰但發展卻極為困難。

（二）家政服務機構的發展困境

雖然員工制家政服務機構是未來家政業的發展方向，但考慮到目前中國市場上是中介制家政服務機構占領主導地位，所以我們就以中介制家政服務機構為例，探討它的發展困境。

1．行業規范不完善，面臨不合理的競爭

由于行業規范不完善，行業協會監管力度不足，加上家政市場需求旺盛使其市場準入門檻低，中介制家政服務機構大都魚龍混雜、良莠不齊，進入市場的家政工在技能素質和文化水平方面參差不齊。在這之中，存在大量的“黑中介”即非法中介，他們都是無證經營，憑借著價格優勢，向雇主提供未經培訓、不符合行業標準的家政工，擾亂市場秩序，影響家政行業的名聲。

2．法律規定不明確，承擔不應有的責任

在中介制家政機構中，家政機構、家政工和雇主之間的權利義務關系并不明確。特別是家政工與家政中介之間是否存在雇傭合同關系有待商榷，而且這直接影響著家政中介是否要承擔家政工對雇主的賠償責任。在審判實踐中，法院本著傾斜弱者即家政工的立場，會認定二者存在雇傭合同關系而要求家政機構承擔賠償責任。這明顯是不合理的，在實踐中，我們應該具體問題具體分析，根據案情的不同，確定不同的賠償責任，而不是一味地認定家政公司的責任。

3．政策扶持不充足，市場供求嚴重失衡

目前，家政市場供需嚴重失衡。家政工的需求量快速增長，但是供給卻明顯不足。這和家政機構缺乏政策扶持，發展艱難密切相關，當然也和人們對于家政行業的認知偏見等都有關系。

二、家政服務行業發展困境之法律對策分析

家政服務行業作為新興產業，在發展過程中出現問題是不可避免的，本文將以中介制家政服務機構為例，從它的建立、運行和出現糾紛等不同階段探究相應的法律對策。

（一）完善行業規范，統一市場準入制度

由于行業規范的不明確使得許多不符合標準的中介制家政機構存在于市場之中，他們利用價格優勢，占據市場份額，影響惡劣。所以國家應盡快根據家政行業市場狀況，出臺統一的管理標準和行業規范，促使我國家政行業的健康發展，保證家政企業的規范化經營、保障家政從業人員的人身權益。［1］

（二）明確從業標準，加強監督管理

在《國務院辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的意見》中，第一條便是采取綜合支持措施，提高家政從業人員素質。包括支持院校增設一批家政服務相關專業，以市場為導向培育一批產教融合型家政企業，加大崗前培訓和“回爐”培訓工作力度等。這說明家政從業人員的素質技能水平直接制約著家政行業的發展。家政服務機構要想長遠地發展，必須著力于提高家政工的從業能力，以質量取勝，并且關注雇主的需求變化，培養多方面、多技能的人才。

（三）完善法律法規，承擔合理責任

中介制家政服務機構面臨的困境之一是承擔不合理的責任，因此，從長遠發展來看，應該盡快出臺相關法律法規，明確家政服務機構、家政工、雇主之間的權利義務關系。［2］只有這樣，在發生糾紛之時，法院才能依法判決，避免家政機構承擔不合理的法律責任。本文認為，家政機構與家政工之間應該是居間合同關系，所謂居間合同，是指居間人向委托人報告訂立合同的機會或者提供訂立合同的媒介服務，委托人支付報酬的合同。［3］作為居間人，家政機構履行的是如實告知義務，包括如實告知家政工雇主的生活習慣、特殊要求，如實告知雇主家政工的脾氣習慣、不足等。只有當家政機構因怠于履行如實告知義務才對雇主或者家政工的損害承擔賠償責任，否則就不用承擔責任。

（四）規范家政服務合同，明確權利義務

家政服務合同是指家庭服務員與需要家政服務的客戶所訂立的有關家政服務活動中雙方權利義務的服務合同。［4］在相關的法律法規不明確的情況下，家政工與家政服務機構簽訂合法有效的家政服務合同，在合同中明確雙方的權利義務關系，約定發生糾紛時的責任承擔主體，這種在事前的明確約定，可以規避很多的法律糾紛，避免家政機構承擔過多的不合理的法律責任。

（五）推動制度建設，保障家政工合法權益

家政工相對于家政服務機構和雇主來說處于弱勢地位，他們的文化水平較低、經濟實力較弱，且多為城市下崗女工、農村婦女，加上中介制家政機構與家政工之間沒有勞動關系，家政工也不受《勞動法》的保護，因此在制度設計上，應當適度傾斜他們，注重保護他們的合法權益。首先，對于家政工的工作時長、工資高低、休息休假都應該根據實際情況，制定一個相對合理的限度標準，避免雇主和家政機構肆意制定，損害家政工的權益。其次，在中介制家政模式下，許多家政工沒有主體為其繳納社會保險，他們面臨著更大的從業風險。所以，政府應通過財政撥款或者其他舉措，保證每個家政工都有社會保險。最后，為了從根本上改變人們對家政行業的偏見，我們應注重保障家政工的人格尊嚴，通過制度設計、法律規定等去規制懲罰侵犯家政工的行為。

三、結語

家政行業作為新興的十大朝陽產業之一，對經濟社會發展具有重大意義。中介制家政服務機構作為家政行業現在主流的運營模式，它不可避免地面臨著發展困境，具體包括行業規范的缺失、法律法規的不足等，本文針對存在的問題，從法律規制層面提出了相應的一些解決措施。當然，由于家政行業的特殊性，在未來的發展中，還需要與時俱進，不斷提出新的措施，順應家政行業的發展，協調好家政服務機構、雇主和家政工三者之間的關系。