放管服視角下的行政審批制度改革

宋欣靚

南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816

一、放管服視角下的行政審批制度及各地探索

（一）放管服中的行政審批制度

“放管服”，即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

2001年，國(guó)家下發(fā)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見(jiàn)的通知》第一次提出了“行政審批制度改革”，這一說(shuō)法的提出可以看作是行政審批制度改革在中央的正式啟動(dòng)，是國(guó)家層面關(guān)于行政審批制度改革探索的出發(fā)點(diǎn)。行政審批制度改革的根本就是要做到最大化地給市場(chǎng)、企業(yè)松綁，以放松監(jiān)管來(lái)減少不必要的審批和流程。

在以“放管服”為內(nèi)核的行政審批制度的改革過(guò)程中，“簡(jiǎn)政放權(quán)”是核心，是行政部門(mén)對(duì)既得權(quán)益的一種自我舍棄。而“放管結(jié)合” 則是在進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，用新思想、新技術(shù)來(lái)管理和監(jiān)督包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及法律等各方面的問(wèn)題，以此建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代法治型、服務(wù)型政府。最后“優(yōu)化服務(wù)”是在前兩者的前提下，以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)而產(chǎn)生的治理理念、治理機(jī)制及治理體系。所以，在服務(wù)型政府目標(biāo)指引下的行政審批制度改革，要求地方政府政府以自身建設(shè)和服務(wù)群眾的需要主動(dòng)采取相關(guān)行政措施。

（二）各地探索

1．江蘇省南京市的“不見(jiàn)面”審批

江蘇省南京市為簡(jiǎn)化流程，便利人民群眾，創(chuàng)新了多種審批方式，讓市民們做到了一次不跑，事情辦好。具體舉措有“外網(wǎng)受理，內(nèi)網(wǎng)辦理”、“全程公開(kāi)”、“快遞送達(dá)結(jié)果”等多種審批。

2．浙江省杭州市的“最多跑一次”

浙江省杭州市積極深入“放管服”改革，創(chuàng)新提出“最多跑一次”的行政審批制度。“最多跑一次” 歸根結(jié)底也是為了實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)從受理到辦結(jié)過(guò)程中的“一次上門(mén)”或“零上門(mén)”，以便利市民，主要以一種一窗受理、集成服務(wù)的模式，有效地放活了市場(chǎng)，激活了企業(yè)。

二、地方政府行政審批制度共性問(wèn)題

（一）重減少行政審批數(shù)量忽略其質(zhì)量

1．下放過(guò)程只關(guān)注數(shù)量

當(dāng)前衡量地方政府的行政審批制度改革是否卓有成效，還是以核檢行政審批事項(xiàng)數(shù)量的減少為主，這也造成了地方政府在實(shí)踐中推進(jìn)行政審批改革過(guò)分關(guān)注數(shù)量。然而這樣的關(guān)注必將導(dǎo)致改革工作的表面化進(jìn)而發(fā)展成為一種功利主義，是對(duì)行政審批改革要求的片面化釋義。

2．下放過(guò)程中輕視質(zhì)量

為了片面地實(shí)現(xiàn)審批改革數(shù)據(jù)的美觀，有些地方在放權(quán)過(guò)程中就會(huì)輕視質(zhì)量，主要下放一些不會(huì)損害到其利益的不為人知的審批事項(xiàng)以此來(lái)完成一個(gè)改革數(shù)量目標(biāo)。這些審批事項(xiàng)多是常年無(wú)人問(wèn)津的“僵尸項(xiàng)目”，而那些涉及到既得利益的項(xiàng)目在下放過(guò)程中卻多加限制、審批條件嚴(yán)格，這些都是輕視質(zhì)量，糊弄上級(jí)和群眾偷梁換柱的做法。

（二）部分權(quán)限下放后承接工作不到位

1．下放缺乏實(shí)際權(quán)力

在改革過(guò)程中，地方和部門(mén)最先關(guān)注的必定是自身利益，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突的時(shí)候，有的地方政府選擇服從人民利益，有的卻選擇了敷衍應(yīng)付。他們選擇“抓大放小”，即僅僅下放一些表面的、派生的不涉及其關(guān)鍵利益的事項(xiàng)，而緊緊抓住那些可以保證自身權(quán)力持有的審批項(xiàng)目，導(dǎo)致下放的都是無(wú)關(guān)緊要缺乏權(quán)力的事項(xiàng)。

2．基層沒(méi)有承接資質(zhì)

一般來(lái)說(shuō)，基層組織的設(shè)立比較精簡(jiǎn)，不會(huì)設(shè)置很多公務(wù)人員，而在行政審批放權(quán)的實(shí)際工作中，存在著上級(jí)政府部門(mén)下放權(quán)力、增加權(quán)限，卻不增加基層人員數(shù)量的現(xiàn)象。這樣就導(dǎo)致下放的審批事項(xiàng)增多，基層的業(yè)務(wù)量驟增，而基層卻缺乏工作人員處理事務(wù)，隨之產(chǎn)生了工作量巨大便和公務(wù)人員過(guò)少的沖突。此外，還有部分基層公務(wù)人員依舊沿襲過(guò)去的思維方式，只關(guān)注自身利益，消極對(duì)待下放的審批事項(xiàng)，是一種消極的地方保護(hù)主義。

（三）監(jiān)管體系的設(shè)立不完善

1．相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)緩慢

目前為止，我國(guó)只有《行政許可法》這一部行政審批專(zhuān)項(xiàng)法。它只大致地對(duì)行政審批行為做了限制。然而多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，它取得的成果十分有限。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的行政審批立法進(jìn)度緩慢，迄今尚未有一部專(zhuān)門(mén)的行政程序法。

2．監(jiān)督過(guò)程缺乏公民參與

我國(guó)歷史決定，長(zhǎng)久以來(lái)政府部門(mén)占據(jù)著社會(huì)治理的主導(dǎo)地位，因此公民缺乏社會(huì)治理的積極性，導(dǎo)致了大多數(shù)普通市民的政治生活十分貧瘠。他們慣性認(rèn)為社會(huì)公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)交由政府管理，政府的管理才是最有效可行的。目前，我國(guó)仍是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，公民們追求的首要價(jià)值仍舊是經(jīng)濟(jì)屬性，公民的政治素養(yǎng)也有待提高。現(xiàn)實(shí)中，除去部分接受了相關(guān)學(xué)科教育的公民，多數(shù)人并不具備參與政治生活的必需的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。

三、行政審批制度優(yōu)化路徑

（一）健全完善組織架構(gòu)和工作機(jī)制

1．完備改革協(xié)調(diào)機(jī)制

筆者認(rèn)為在常設(shè)市行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，可以再單獨(dú)成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的綜合部門(mén)，這個(gè)部門(mén)綜合了市法制辦、市編辦、市財(cái)政局、市紀(jì)檢監(jiān)察等歌部門(mén)機(jī)構(gòu)的力量，主要負(fù)責(zé)落實(shí)具體工作施行。

2．健全審批服務(wù)保障機(jī)制

為使政務(wù)服務(wù)工作運(yùn)轉(zhuǎn)良好，應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個(gè)提供科學(xué)完整的基本保障和激勵(lì)的約束機(jī)制。這就需要對(duì)窗口行政審批實(shí)行季度運(yùn)行分析審批、倒查核查、首問(wèn)告知、辦結(jié)承諾、紀(jì)律考勤、行為規(guī)范、勘驗(yàn)評(píng)審、信息共享等工作制度并在實(shí)踐過(guò)程中相應(yīng)地形成體系。

（二）落實(shí)審批權(quán)力下放

1．建立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)估體制

為了打破地方政府固有政績(jī)觀念，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一套科學(xué)合理的考核和評(píng)價(jià)行政審批改革政績(jī)的機(jī)制。在加強(qiáng)教育和宣傳的基礎(chǔ)上，還可以采取如下措施：第一，引入豐富的評(píng)判主體。地方政府可以把人民群眾引入體系中，擔(dān)任評(píng)價(jià)審批改革成果的主體，將群眾的反饋?zhàn)鳛橐环N參考，甚至可以選取具有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的群眾代表直接對(duì)政績(jī)作出評(píng)估。第二，重新調(diào)整政績(jī)考核體系的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)片面的“數(shù)字政績(jī)”，而改以審核地方在行政審批改革過(guò)程中的創(chuàng)新能力以及其成果的可持續(xù)情況等。

2．下放時(shí)重視基層與公民

行政審批改革中的簡(jiǎn)政放權(quán)不僅需要地方政府間形成有效的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，更要重視人民群眾對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)的迫切需求。地方政府要以服務(wù)人民群眾為首要目標(biāo)，以指導(dǎo)人民的需求為導(dǎo)向，切實(shí)解決人民的“痛點(diǎn)”和“難點(diǎn)”，促進(jìn)行政審批制度的改革。

（三）加強(qiáng)審批各過(guò)程監(jiān)管

1．理順監(jiān)管與執(zhí)法的職責(zé)

為加強(qiáng)監(jiān)管，首先應(yīng)當(dāng)理順審批部門(mén)的事務(wù)監(jiān)管體制，劃清不同監(jiān)管部門(mén)之間的職責(zé)界限，改革領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)積極協(xié)調(diào)規(guī)劃，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用，解決各部門(mén)在改革中產(chǎn)生的困難，協(xié)助各部門(mén)，使其得以順利完成審批監(jiān)管工作。

2．創(chuàng)新電子政務(wù)在線監(jiān)察

其次還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，在大數(shù)據(jù)背景下，在市場(chǎng)監(jiān)管中運(yùn)用好大數(shù)據(jù)技術(shù)，加快構(gòu)建一個(gè)新型市場(chǎng)監(jiān)管制度，做到信息歸集共享科學(xué)、信息公示透明、信用監(jiān)管有力。可以創(chuàng)新設(shè)立一個(gè)信息平臺(tái)，運(yùn)用該平臺(tái)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)對(duì)違反監(jiān)管或政府政策的市場(chǎng)實(shí)體進(jìn)行處罰，形成一個(gè)系統(tǒng)的和動(dòng)態(tài)的監(jiān)控機(jī)制，增加非法業(yè)務(wù)實(shí)體的成本，減少違法行為。

四、總結(jié)

行政審批制度改革是一個(gè)綜合性的改革問(wèn)題，涉及到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、行政法治以及公共行政等多方面。本文主要圍繞當(dāng)前“放管服”的時(shí)代背景，分析了我國(guó)目前地方政府的行政審批改革，以及所取得成果的不足之處，并對(duì)優(yōu)化存留問(wèn)題提出淺顯的建議，以求進(jìn)一步深化“放管服”下的行政審批制度改革。研究表明在行政審批改革過(guò)程中，地方政府的不足集中在對(duì)于權(quán)力的下放、權(quán)力的監(jiān)管和群眾的認(rèn)識(shí)等方面。所以，在此分析下，之后的行政審批改革工作應(yīng)著重注意地方政府的下放權(quán)力、設(shè)置科學(xué)的工作機(jī)制、對(duì)權(quán)力的監(jiān)管以及提升人民群眾的社會(huì)治理意識(shí)。