康巴藏區生活垃圾分類處理的困境與對策分析*
——以康定市姑咱鎮為例

楊馥銘

四川民族學院法學院，四川 康定 626001

生活垃圾分類處理是指按照一定的分類標準將日常生活中產生的固體廢棄物分別收集和處理。對生活垃圾實施科學的分類處理不僅可以實現資源循環利用，還有利于降低土地資源消耗，減少環境污染，具有社會、經濟、生態等多重效益。2017年3月18日，國家發改委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，要求包括各省會城市在內的四十多個重點城市在2020年年底前率先建立生活垃圾強制分類制度，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式。該方案的施行反映了分類處理是未來生活垃圾處理的基本趨勢。

新世紀以來，隨著國家持續加大對康巴藏區的建設投入，康巴藏區迎來了蓬勃發展時期，城鎮化進程加速，城鎮人口大幅增加，加上雅康高速通車后，大量來自川東、重慶等地的游客涌入，導致該地區生活垃圾劇增，生活垃圾處理不當引發的環境污染問題尤為突出。如何順應垃圾分類處理的趨勢，完善康巴藏區生活垃圾處理機制，更好地推進康巴藏區城鄉一體化治理是該地區改善民生、發展特色旅游亟待解決的問題。有鑒于此，本文選取康定市姑咱鎮作為典型案例開展實證調研，分析當前康巴藏區生活垃圾分類處理的困境并提出相應的對策。

一、調研情況

姑咱鎮位于四川省甘孜州康定市東部，距康定市區28公里，是康定市第二大鎮，下轄3個居委會和8個行政村，境內有漢、藏、回、羌等多民族雜居。作為連接318國道和211省道的交通樞紐，姑咱鎮歷來是川藏貿易的重要場所，也是康巴藏區東部的經濟、文化中心和物流集散地。不論是從自然環境，還是從人口結構、經濟狀況等方面考量，姑咱鎮在康巴藏區都具有明顯的典型性，因此，在姑咱鎮探索出一種成熟的生活垃圾分類治理模式，必然能為康巴藏區未來廣泛建立生活垃圾分類處理機制提供有益的借鑒。

本次調研以四川民族學院《環境與資源保護法學》課程為依托，組織法學院85名學生分組調研。參加調研的學生被分為問卷調查組、實地考察組、現場訪談組以及數據整理組四個小組。本次調研共發放問卷201份，回收有效問卷201份；實地考察3次；現場訪談8人。

二、姑咱鎮生活垃圾的特點

一是垃圾數量季節性變化明顯。姑咱鎮有四川民族學院、甘孜州衛校等數所大中小學校，全鎮各類在校學生多達2萬余人。學生在姑咱鎮的學習生活具有明顯的季節性特征。在開學期間，眾多在校學生構成了姑咱鎮龐大的消費群體，鎮上餐飲、副食等行業尤為興盛，隨之而來的是每天產生大量生活垃圾。而寒暑假期間，學生紛紛放假回家，鎮上70%以上門店關門歇業，與平時相比，姑咱鎮的生活垃圾減少將近一半。此外，由于姑咱鎮是甘孜州重要的旅游基地，也是通往著名景區丹巴縣的交通要道，每年旅游旺季即5月至10月，到姑咱鎮旅游以及經姑咱鎮去往丹巴的游客劇增，導致生活垃圾相對于旅游淡季明顯增加。

二是垃圾分布較為分散。一方面，由于部分居民環保意識缺乏、垃圾桶分布不合理等原因，隨處亂扔、傾倒垃圾的現象并不少見，一些居民直接將垃圾倒入大渡河或者倒在河岸邊。另一方面，由于姑咱鎮一年四季風力強勁，被扔在地上或溢出垃圾集裝箱的垃圾在強風的作用下四散而飛，極難清理。

三、姑咱鎮生活垃圾分類處理面臨的困境

（一）宣傳普及不足，分類意識淡薄

調研數據顯示，在有關“對生活垃圾分類情況的了解程度”一問中，僅有8.46%的受訪者選擇“很了解”，30.35%的受訪者選擇“比較了解”，而選擇“一般了解”和“不是很了解”的多達61.2%。從受訪者對垃圾所屬類別的判斷來看，對一些常見的垃圾如果皮、紙屑、塑料瓶等，絕大多數人能夠分清其所屬類別，正確投入分類垃圾箱。但對于某些特殊垃圾，如舊玻璃、廢電池、廢金屬等，高達65.17%的受訪者不能正確分類，而是“和其他垃圾一起丟進垃圾箱”甚至“隨意丟棄”。由此可見，大多數居民對于生活垃圾分類問題了解較少，垃圾分類的意識較為淡薄。究其原因，一是目前姑咱鎮尚未大力提倡垃圾分類，更未建立強制分類制度，對于垃圾分類的重視程度和宣傳普及還遠遠不夠。二是在多民族雜居的康巴地區，居民生活習慣及受教育程度差別很大，在缺乏廣泛、專門宣傳的情況下，不少居民為了圖方便，對于生活垃圾的收集、投放較為隨意，很難自覺養成垃圾分類的習慣。

（二）基礎設施不到位，難以實現分類處理

生活垃圾分類處理的實現有賴于完善的基礎設施，但目前姑咱鎮在基礎設施投入方面還遠遠不到位。問卷調查中，對于“在您生活、學習的地方是否有看到分類垃圾箱”一問，16.42%的受訪者選擇“從沒有”，63.68%的受訪者選擇“有但很少”。當被問及“您認為姑咱鎮目前生活垃圾分類回收處理過程中的困難有哪些”時，75.12%的受訪者選擇了“設施不齊備”。調研組走訪發現，姑咱鎮的分類垃圾箱主要分布在各機關事業單位以及黑日加油站至舍聯鄉政府路段，其他路段以及小街巷、住宅區則很少設置分類垃圾箱。住宅區一般在每棟單元樓下放置1-2個大型垃圾桶，但都是普通垃圾桶，并無分類功能。此外，姑咱鎮的垃圾集裝箱均未區分可回收區和不可回收區，各種垃圾無序傾倒其中。事實上，居民日常生活產生的絕大多數垃圾都在未經分類的情況下投入了小區樓下的垃圾桶或馬路邊的集裝箱，而投入分類垃圾箱的主要是一些零散垃圾，即便全部被分類投放，也僅僅只是所有生活垃圾中極少的一部分。且調研組注意到，環衛工人在處理分類垃圾箱中的垃圾時，都是把分投于可回收區和不可回區內的垃圾混合在一起運往垃圾處理廠，這樣一來，本就為數不多的分類垃圾箱失去了其存在意義，徹底流于形式。

（三）垃圾處理技術落后，缺乏長效機制

目前我國常用的生活垃圾處理方式有回收、填埋、焚化、堆肥。回收，是將可再次利用的金屬、廢紙、塑料等垃圾回收之后重新加工利用，這種方式可以實現資源循環利用，是較為理想的處理方式。填埋，是將垃圾埋入地下，這種方式成本較低，但需要占用土地資源，且會造成土壤污染和地下水污染。焚化，是將垃圾高溫焚燒，產生的熱量可用于發電，但這種方式如果處理不當可能造成大氣污染。堆肥，是利用微生物促使垃圾發酵降解形成肥料，這種方式適用于含有機成分較多的垃圾，對垃圾的純度要求高，未經分類的混合垃圾一般不能直接堆肥。［1］調研組了解到，姑咱鎮目前尚未建立起成熟的廢品加工、發酵堆肥或垃圾發電設施系統，除了民間垃圾收購站向居民或拾荒人員收購部分可回收垃圾之外，其他垃圾基本都是用填埋或焚燒的方式處理。這種簡單粗放的處理方式不僅浪費了大量可回收利用的資源，還會造成土壤污染、地下水污染、大氣污染，存在很大的環境隱患。

（四）法律法規不健全，制度保障欠缺

目前，國家層面有關生活垃圾分類的法律法規如《固體廢物污染環境防治法》《生活垃圾分類制度實施方案》主要是一些宏觀性、原則性條款，有待各地方進一步細化后才能真正落實。在省級層面，四川省目前還沒有一部專門針對生活垃圾分類的法規，現行《四川省固體廢物污染環境防治條例》雖然對垃圾分類有所涉及，但相關條款還遠不夠完善和細化，而姑咱鎮所在的甘孜州關于垃圾分類處理的制度更是一片空白。制度缺失使垃圾分類缺乏強制性和規范性，其實施只能依靠居民自我約束，難以取得實質進展。

四、完善姑咱鎮生活垃圾分類處理機制的對策

（一）加強宣傳教育，提高居民垃圾分類意識

生活垃圾分類是一項循序漸進的工作，首先需要居民普遍樹立起垃圾分類的意識，使垃圾分類由被動到習慣到自覺，逐漸融入居民的日常生活中。而要提高居民的垃圾分類意識，加強宣傳教育勢在必行。具體而言，可以招募志愿者進入社區宣傳，將印有藏漢雙語的垃圾分類知識宣傳冊、環保袋、圍裙、雨傘等發放到戶；在居民樓電梯口、小區公告欄等顯眼位置張貼垃圾分類常識，制作介紹垃圾分類知識的公益廣告在電視、廣播上播放；利用微信公眾號、小區業主群推送垃圾分類知識；定期舉辦垃圾分類主題活動、培訓講座，通過專家現場答疑、知識競賽等形式豐富居民的垃圾分類知識。

（二）建立激勵機制，調動多元主體參與

生活垃圾分類處理是一項涉及多方主體的系統工程，不可能單靠政府完成，因此有必要發揮政府的引導作用，調動多方社會力量參與其中。［2］首先，姑咱鎮生活垃圾季節性變化明顯的特點決定了對環衛工人的需求量不穩定，可能出現垃圾生產淡季人員過剩而旺季人員不足的情況，同時，垃圾的零散分布也增加了清理難度。對此，可動員在校學生和當地居民作為志愿者利用閑暇時間分區域、分路段協助垃圾分類收集工作，以此分解清理壓力，解決旺季環衛工人不足的問題。其次，通過政府補貼的方式提高廢品收購價格以鼓勵家庭主動收集可回收垃圾，同時也能提高拾荒人員的積極性，這樣一來，絕大部分可回收垃圾在運往垃圾處理場之前就已經被成功回收，從而減輕了環衛部門的壓力，降低了終端處理的成本。最后，應建立激勵機制，對于在垃圾分類處理工作中表現突出的單位、家庭、個人給予公開表揚、獎勵。

（三）加大資金投入，改造基礎設施

首先是對垃圾集裝箱的改造。目前姑咱鎮的垃圾集裝箱未區分可回收區和不可回收區，這就意味著，即使居民自己在家中對垃圾進行了分類，但投放到集裝箱時仍然會混合在一起，導致前期的分類工作完全失去意義。因此，要真正實現垃圾分類，必須將傳統集裝箱改造為分類集裝箱，做到分收分運。其次是對小區樓下垃圾桶的改造。改變當前各種垃圾混裝在一個垃圾桶的做法，每棟樓下至少放置三個垃圾桶分別收集可回收垃圾、不可回收垃圾和有害垃圾。再次是對分類垃圾箱的改造。在馬路、街道、公園、小區等公共場所加大分類垃圾箱的投放密度，并在垃圾箱的適當位置印上一些容易錯誤投放的物品的圖片或文字，這樣不僅有助于人們正確投放垃圾，還能使垃圾箱更顯美觀。

（四）引進先進技術，建立分類處理長效機制

姑咱鎮目前主要采用填埋和焚燒的方式處理生活垃圾，這種粗放落后的處理方式存在很大的環境隱患，長遠上看不具有可持續性。要讓垃圾分類處理工作真正落到實處，形成整個康巴藏區可推廣、可復制的模式，就必須引進先進技術，建立垃圾分類處理長效機制。引進先進技術的關鍵在于資金問題，因為垃圾處理技術的開發、基礎設施的改造、技術人員的聘用都有賴于大量的資金投入。而一個現實問題是，政府財政預算有限，直接斥巨資建立一整套垃圾分類處理系統成本過高，財政壓力太大。對此，可借鑒寧波、鎮江、益陽等地區的經驗，引入公私合營模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP模式），即政府與投資方簽訂特許經營協議，在協議期內，由投資方負責垃圾處理項目如廢品回收加工、垃圾焚燒發電的融資、建設與運營，同時允許其向公眾收取垃圾處理費，并通過稅收優惠、人才安置、專項補助等寬松政策降低其運營成本。協議期屆滿后，投資方將項目設施無償移交政府。［3］這種模式既能緩解政府財政壓力，又能充分盤活社會資本，極大地促進了垃圾分類治理向產業化、高效化方向發展。

（五）完善相關制度規范，強化監管力度

有法可依是實現生活垃圾分類治理規范化、制度化的前提。在國家逐步推進生活垃圾強制分類制度的背景下，甘孜州應順應這一趨勢，以國家層面和省一級層面的法律法規為依據，制定一部適合甘孜州實際情況的單行條例，對生活垃圾的分類、投放、收集、運輸、處理等各個環節實行標準化管理。對此，可參照一些試點城市的立法經驗，如《上海生活垃圾管理條例》、《德陽市生活垃圾分類管理辦法》。同時，還應明確各部門的職責職能，充分發揮居委會、物業部門在垃圾分類治理中的監督作用，對于不規范的投放行為及時糾正，對于未經分類的垃圾禁止傾倒，對于違反垃圾分類規定的主體予以通報批評或適當罰款，從而逐步引導居民形成自覺分類的意識和習慣。

五、結語

2019年以來，康巴藏區部分地區已經開始逐步推進生活垃圾分類處理工作，如理塘縣投資1000余萬元啟動智慧環衛建設［4］，鄉城縣住房和城鄉建設局公開招標采購城市生活垃圾分類處理項目。盡管如此，目前康巴藏區的生活垃圾分類處理工作仍然任重道遠，姑咱鎮在這方面暴露出來的問題在康巴藏區是普遍現象，唯有認清現實，在總結、借鑒的基礎上積極改進，才能探索出適合康巴藏區實際情況的垃圾分類治理模式。