國家監察體制的歷史變遷與啟示

陳天平 王文娟

1.南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇 南京 210000；

2.江蘇省鹽城市人民檢察院，江蘇 鹽城 224000

一、我國古代監察體制

在中國封建社會，由于官吏在地方任職，與稅收來源地十分靠近，而皇權遠在中央，加之地方行政權與司法權交織在一起，行政長官和司法長官往往由同一人擔任，無法形成獨立的司法權，給地方官員貪污受賄帶來了極大的便利。

秦漢時期建立了統一的中央集權國家，從此時開始，我國古代監察制度的雛形開始展現出來。這一制度發展于魏晉，成熟于隋唐，強化于宋元，到明清時期達到頂峰，形成了獨具特色的中華法系監察體制。秦始皇在實現中國大一統后，實行封建專制主義的中央集權制，中央設御史大夫統領御史，執掌監察權。地方則推行郡縣制，各郡縣設守、監、尉三官，行使地方監察權，御史大夫也可以巡察各郡縣長官，中國古代的御史監察制度開始形成。這時的御史大夫還承擔副丞相的職責，其權力受到丞相的制約，監察權還無法排除行政權的影響而獨立行使。西漢末年，改御史大夫為司空，屬于宰相之一，但不再擁有監察職權，只管理土木建造等事務，原來作為御史大夫助手的御史中丞上升為監察長官，設立了御史臺，成為相對獨立的專門監察機構正式形成的標志。唐代監察機構在保留御史臺的同時另設諫院，諫官負責對皇帝的政務得失提出意見，御史臺則為最高監察部門。御史臺下設三院：臺院負責糾察文武百官，彈劾違法行為；殿院負責查處違反宮廷儀式之人；察院設有監察御史，負責監察地方官吏，御史是皇帝的耳目，直接對皇帝負責。①

北宋時期將全國劃分為二十六路，由監司擔任地方州縣的監察官，監司之間互相監督，形成了以御史核心，御史監督監司，監司監督州縣的三級監察網絡。元時將全國劃分為二十二個監察區，進一步提高御史臺的地位，地方上設立肅政廉訪司作為常設監察機構，負責監察各級地方官吏。為了提升御史臺的權威性，專門制定《設立憲臺格例》規定其地位和職權。明時將御史臺改為都察院作為最高監察機構，并設立六科給事中代替諫院，獨立于六部。此時全國分為十三道監察區，科道并立，各監察區設有督撫，各省的提刑按察使也具有監察權，地方上由此形成了三重監察的嚴密監察網絡。清時科道合一，全國按行省地域劃分十五道監察地方，地方基本依照明代監察制度。清時還制定了《欽定合規》，推動了監察制度法制化的進程。雖然清朝終因腐朽沒落成為我國最后一個封建專制國家，但《欽定合規》卻是我國古代最完整的監察法典，中國古代監察制度在這一時期達到頂峰。

中國古代監察制度在加強中央集權、整頓吏治等方面，對當時社會發揮了重要作用，古代監察制度雖在手段和目的上不同于現有的監察制度，但這些制度依舊有其豐富的歷史優越性。首先，古代監察制度最突出的特點就是監察機構高度的獨立性。古代監察機構雖因各朝的不同情況而設置有所區別，但其本質都是中央集權的產物，機構和官員都直接對皇帝負責，具有相對獨立性。這使得監察機構能夠不受其他機構干涉，獨立、高效地發揮監察權的效能；其次，古代監察官員的選任有著完善而嚴格的標準。監察監督工作要求具有極高的專業性，監察人員素質的高低直接影響著監察的實際效果。我國古代選任監察官員會從多方面考察，品質上要求清正廉潔、敢于進諫，文化素養上要求有較高的文化學識。并且，監察官員還要求具有一定的地方工作經驗，所以古代監察官在被選任前必須在地方先任職一段時間以熟悉地方情況。然而，作為封建專制體制的有機組成部分，古代監察體制在運行和作用發揮上也存在著許多缺陷。其一，古代監察體制是中央集權的產物，皇權位于監察體制的頂端。監察權是依賴于至高無上的皇權而存在的，監察制度的運行也是建立在君主專制的基礎之上的，如果皇帝本身專橫無能，這一制度就會受其影響而無法取得理想的效果。監察制度本質上還是為了維護專制主義的中央集權制度而存在的，所以當皇帝感覺這一制度會危害自己的統治時，它也會處在被廢止的邊緣；其二，古代監察制度缺乏民眾的監督，本質上是以官監官。各級監察機構雖然內部監督比較完善，但幾乎沒有民眾的參與，民眾沒有民主政治意識，就無法對官吏形成任何制約。古代的封建專制體制有著嚴格的等級制度，民眾基本處于最低一等，沒有任何的政治權利，這樣缺乏民眾的社會監督，即使內部監督完善也只能起到暫時的效果，腐敗會由內滋生從而肢解已有的監察制度。

二、民國時期監察體制

民國時期經歷了多個不同性質的政權交替執政，監察制度呈現出多樣性與復雜性的特點，但監察制度總體上呈現出濃厚的近代色彩，并且開始效仿西方的議會監察制。孫中山先生的“五權憲政”理論成為貫穿于這一時期監察法制的主流監察思想。孫中山先生主張在中國建立監察體制時應借鑒西方近代法治經驗，但其也深刻地意識到美國的三權分立理論有著許多不完備的地方，而中國傳統法文化有其獨特的優勢，應以此與西方法治理論相結合，便提出了“五權憲政”的理論，即在統一的法治下，將國家權力分為行政、立法、司法、考試、彈劾五權，五權分治，其中的彈劾權便是監察權的雛形。②然而，該理論在南京臨時政府與北洋軍閥政府時期均未得到實施，直到廣州、武漢國民政府時期才將這一理論付諸于部分實踐，而南京國民政府則以該理論為指導建立了一套較為完備的監察體制。

1912年南京臨時政府成立，孫中山任臨時大總統，確立了“三權分立”的原則，實行民主共和制，臨時參議院作為立法機關擁有對政府的監察權。1912年3月，《中華民國臨時約法》頒布，效仿西方正式確定了議會監察制度，參議院行使監察權，主要方式有質詢、建議、彈劾等。這一時期的議會監察制度已經具有一定的資產階級民主性，它使得參議院擁有彈劾國家元首和各級行政官員的權力，它徹底否定了幾千年來封建君主專制控制下的御史監察制度，是對中國監察制度的一次歷史性革命1914年3月，袁世凱頒布平政院編制令，成立平政院，平政院下分設肅政廳與懲戒委員會，共同享有行政監察權。同年6月，為了監督國家財政，成立了審計院，專司財政監察權。北洋政府由此也形成了一套以平政院為核心的監察系統。

1925年7月，廣州國民政府成立，其首次依照“五權憲政”理論制定并頒布了《國民政府監察院組織法》，同年8月，監察院依法成立。國民政府監察院是國家最高監察組織，同時受國民黨和國民政府領導，其享有對國民政府各級機關官吏的監察權以及對財政稅收監督的權力，可以對腐敗官員直接進行調查。后來，為了實現監督與懲治的統一，將懲辦腐敗官員的職權也移交給了監察院。國民政府監察院作為中國第一個近代監察機構，標志著中國監察制度取得了新突破。南京國民政府成立后，監察院繼續作為全國最高監察機構而存在，同時在此基礎上進行了一些改革。為了將監察院職權中的財政審計權分立出來，1928年3月單獨成立了審計院，掌管地方財政方面的監督。1931年2月，又重新將審計院并入監察院成為其下設的審計部。監察院將全國劃分為14個監察區，每個監察區都有監察院派遣的監察使，其中幾個較大的監察區還建有監察使署作為常駐的監察機構。1932年頒布《監察院組織法》，進一步規范了監察院的職權及組織設置，其后也多次通過修正案對其進行調整，監察院的機構設置逐步趨于完善。監察權和監察院也依法成為了五項治權和五院之一，孫中山先生的“五權憲政”理論得到了進一步實踐。

孫中山先生的“五權憲政”監察理論在民國時期一步步獲得體現，至南京國民政府統治時期，推行五院制，五權分立理論得到進一步的實踐，民國監察制度在這一時期得到了一定的完善。雖然終因國民黨的垮臺而成為歷史遺跡，但這一時期依舊建立了完備的監察制度體系并且形成了詳密的監察法例思想。首先，民國時期的監察權權力充分而廣泛，監察法律制定完備。這一時期，頒布了大量的監察法律法規，建立了完備的監察法律體系，監察對象也進一步擴大，幾乎包括所有行使公權力的人員，監察權的作用也覆蓋到了幾乎一切機關，發揮出了良好的監察效能；其次，監察權力進一步拓展，監察手段豐富多樣。民國時期的監察機關除了能夠彈劾、檢舉官員外，還依法享有財政審計、監督考試等權力，并且通過巡查官員政務、審計國家財政和監督公職人員人事考核等其他手段行使其監察權力，做到將監察程序落到實處，事前監督與事后監督有機結合；③最后，首次將人民納入監督的主體范疇。這一時期，根據孫中山的五權分立理論，人民是國家的主人。監察院接受人民的監督，人民通過行使政治權利發揮其監督的效能。國民大會是人民對監察權監督的一個渠道，如果監察人員失職，人民可以通過國民大會對其進行彈劾和罷免。

三、新中國建立之后的監察體制建設

（一）改革開放前的監察體制

第一，黨內監察體制。新中國成立后，黨中央決定恢復和重建中央和地方監察委員會。1955年3月，中國共產黨全國代表大會通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，該《決議》規定各級黨委指導各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作，單一領導體制擴大了監察機關的權力，使其更加靈活自由，具有相對獨立性。④但這一體制并未持續多久，1956年9月，黨的八大修改黨章確定各級黨委領導各級監察委員會的工作，同時上級監察委員會對下級監察委員會的工作具有檢查和指導權，由此形成了監察委員會的雙重領導體制。

第二，行政監察體制。1949年中國人民政治協商會議召開，會議通過《共同綱領》確定在縣市級以上的人民政府中設立人民監察機關，以監察各級國家機關及其公務人員是否存在違法失職的行為。中央人民政府和地方各級人民政府分別設立政務院人民監察委員會和地方人民監察委員會。

（二）改革開放后的監察體制重建

第一，黨內監察體制。1978年黨的十一屆三中全會召開，國家政治各方面得到撥亂反正，各種監察體制也得以開始重建。由于黨內監察在監察體制中的核心地位，其首先得到了恢復。十一屆三中全會上選舉產生了新的中央紀律檢查委員會組成人員，此后，地方各級政府黨組織也相繼選出了各級紀委，紀檢人員規模逐漸趨于完備。與此同時，為了提升監督效能，紀委自身也在不斷進行改革，如紀委的職責任務不斷得到調整趨于明確，紀委與黨委的關系也逐步得到完善等。

第二，行政監察體制。改革開放之后，行政監察體制也陸續恢復，部門設置增加，更加細化，審計機關的設立就是其中最突出的表現。1982年進行憲法修改，正式確定了設立國家審計機關。1983年9月15日，依據新修改的憲法審計署正式成立，此后地方各級審計機關也陸續掛牌。1987年新的國家監察部成立，國家監察機關開始恢復。其監察對象包括國務院各部門及其工作人員、省級政府的主要負責人以及在中央企事業單位中任職的國家行政領導干部，監督其是否依照國家法律法規及政策做出決定和命令，受理并調查處理對其違反國家法律法規以及違反政紀行為的檢舉和控告。1993年，因為中央紀委和監察部職能交叉重復嚴重，根據中共中央、國務院的決定，兩機構開始合用一套工作機構辦公，黨的紀律檢查和行政監督兩項職能同時歸屬于兩機構。之后，地方各級紀委和監察機構也都遵循這一工作模式。

（三）黨的十八屆六中全會之后的監察體制改革

1.當前監察體制改革進程

黨的十八屆六中全會提出，要強化對國家機關以及公職人員的監督，各級黨委要以此為原則支持和保證各類反腐敗機構依法履行職責。這就意味著，健全國家監察組織架構，推動國家監察體制改革的序幕即將拉開。

2016年11月，中共中央決定在北京市、山西省和浙江省率先開展國家監察體制改革的試點工作，國家監察體制改革的進程由此正式開啟。三省市依據要求設立各級監察委員會，賦予監察委員會監督公權力行使、調查失職瀆職以及處置職務犯罪等職能，黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公以實現黨內監督與國家監察有機統一。三省市進行制度建設的初步探索和機制運行的先行實踐，為在全國各地全面鋪開奠定經驗基礎。試點地區的人民代表大會通過選舉產生本級監察委員會和監察委員會主任，本級人民代表大會常務委員會則擁有任免監察委員會副主任和其他監察委員的權力。⑤

隨著試點工作的順利進行，黨的十九大對深化國家監察體制改革做出重要戰略部署，正式提出在全國組建各級監察委員會，將試點工作推開到全國各地區。2017年10月23日，中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點的方案》。隨后，十二屆全國人大常委會第十三次會議通過了該項決定，省、市、縣三級監察委員會組建工作與地方人大換屆工作緊密銜接。2018年2月11日，隨著青海省監察委員會領導成員全部產生，全國省級監察委員會全部成立；2月13日，河北唐山市監察委員會掛牌，全國市級監察委員會全部組建完成；2月25日，廣西崇左市大新縣監察委員會揭牌。全國省、市、縣三級監察委員會由此全部組建完成。⑥

2018年3月5日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議在北京舉行。大會通過了憲法修正案，確定組建國家監察委員會并選舉產生了國家監察委員會領導成員，這標志著監察體制改革取得了階段性成果。修改后的憲法，確立的是國家監察體制，形成了“一府一委兩院”新的國家政治體制建構模式，作為監察機關的監察委員會獨立于狹義的政府，與行政機關相提并論，以實現對所有行使公權力的公職人員的監察，實現監察的全覆蓋。與此同時，制定國家監察法，將改革成果以法律形式固定下來的步伐也在不斷向前邁進。2017年6月，監察法草案在十二屆全國人大常委會第十八次會議上進行了第一次審議，11月國家監察法草案首次公布，并向社會征求意見，贏得了廣泛的社會反響。2018年3月20日，在第十三屆全國人大一次會議的最后一天正式表決通過了《中華人民共和國監察法》，監察權威由此獲得了法律保障。3月23日，國家監察委員會在北京揭牌，舉行新任國家監察委員會領導干部憲法宣誓儀式，國家監察委員會正式成立。由此，國、省、市、縣四級的監察體系正式形成，全國各地改革工作不斷深化推進，一個在黨統一指揮下，全面覆蓋、權威高效的國家監督體系正顯現其雛形。

四、我國監察體制變遷對當前監察體制改革的啟示

成立監察委員會，作為監督執法機關與紀委合署辦公是一項任務繁重的工作，它涉及到多個國家機構之間的人員整合問題，是對國家政治權力的一種重新配置，需要依靠相關的法律制度來保障。人大、檢察院、監察機關、紀委、黨委等多個部門都需要參與這項工作的推進，以確保這樣艱巨的改革任務能夠完成。因此，要推進好此項監察體制改革，就不能割斷與歷史的聯系，我們應該借鑒歷史上不同時期監察制度變遷的經驗，進行理論設計和系統論證，穩步地落實推進相關工作。

（一）確保監察委員會的獨立性

無論是古代還是民國的監察體制均具有較高的獨立性。我國古代各朝的監察體制雖有差異，但監察機構都只對君王負責，其本身擁有獨立的管理體制，實行垂直領導模式，地方監察機構直屬于中央最高監察機構領導。監察機構獲得了與行政機構平行的地位，形成了獨立的監察系統，確保了監察權獨立、高效地行使；民國時期，依照“五權憲法”的構想，監察權具有超然的獨立性，不受立法權、行政權等其他一切權力的干涉，由獨立的監察機構行使。監察機關不對最高統治者負責，反而可以對最高統治者行使監察權，這一時期監察法所確立的監察獨立是十分明顯的。

設立監察委員會作為此次監察體制改革確保獨立性的重大舉措，其既不是黨的機構，也不是政府機構，而是一個從政府中獨立出來，與政府平行的機構，其實質是國家監督機關，在黨的統一領導下，負責對行使公權力人員是否依法履行職責、是否濫用公權力造成腐敗以及他們的道德操守等情況進行檢查監督。保障監察委員會在黨的統一領導下，獨立履行職責，成為推進國家監察體制改革的關鍵。

監察委員會作為反腐敗機構，雖然已經從領導體制上脫離了政府，但想要使其在黨的領導下獨立履行職責，還要做到地位獨立、經費獨立和人事獨立。第一，地位獨立。通過法律規定保障監察委員會的獨立地位，《中華人民共和國監察法》第十條規定“國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作”，⑦這樣一種垂直領導的工作模式有利于保障監察委員會的獨立性，避免其他機關的變相指揮干涉。第二，經費獨立。監察委員會的經費從中央財政預算里直接劃撥，不再需要地方政府財政提供。經費的劃撥脫離地方財政，能夠避免監察委員會和地方政府形成依附關系和利益共同體關系，保障監察委員會獨立、公正、高效地進行反腐敗斗爭。第三，人事獨立。反腐敗是一個專業性、能力性要求很高的工作，而目前我國的公務員招聘難以為反腐敗這個特殊的領域培養大量優秀的專業人才，因而建議監察委員會工作人員的選拔任用、管理和晉升等工作都交由監察委員會自己負責，使其通過專業的考核機制選拔出需要的人才，組建一支忠誠干凈且有擔當的監察隊伍。

（二）完善監察人員的選任制度

歷代監察制度都十分重視監察官員的選任，選任制度呈現出嚴格化和規范化的特點。古代御史監察制要求監察官必須品性正直忠厚，擁有豐厚的學識并且通曉律令，具有豐富的從政經驗，從德、才、識等多方面嚴格要求監察官員，建立了一套嚴格的監察職業準入制度。民國時期監察院監察委員普遍受教育程度很高，沒受過大學教育的只占極少數，監察委員都擁有良好的職業素質，具有豐富的閱歷和豐富的學科知識。

我國現有的監察人員素質參差不齊，監察人員的選拔制度和考核水平還比較落后，有必要借鑒古代和民國時期的監察官員選拔制度，在國家監察體制改革中制定嚴格的監察人員選拔條件和任用程序，將實際的考核成績作為監察人員升遷的標準，對監察人員的素質進行全面考察。由于監察職業的重要性和特殊性，應將監察人員的選拔獨立出普通公務員隊伍的選拔，進一步提高監察人員選任條件，學歷條件不能只要求到本科學歷，應進一步提高到法律本科甚至本科以上條件，并且由于監察對象涉及的范圍較廣，監察人員還需要掌握一些計算機和財務會計等領域的基本知識，以更好地與不同職能部門打交道。監察委員會設立的初期還要求監察人員具有一定的工作經驗，可以采取從律師和法學教師中先選任一部分的形式，以保證監察人員綜合素質的高標準。監察委員會需要從多方面去考察監察人員的任用，從而保證監察隊伍的高效率和高素質，我國的監察水平與質量才能得到應有的提高。

（三）協調理順與其他國家權力監督主體的關系

民國時期依照“五權憲法”的精神，很好地協調了監察院與其他權力機構的關系。監察院成為中央政府的五院之一，但和其他四院并不是純粹的制衡關系，相互之間機構設置獨立，職權分明，工作上相互協調。在具體的實踐中，監察院作為政府最高監察機關，對其他四院及其公職人員享有監察權，其他四院在開展各自工作時，也無法避免與監察院發生一些相關的聯系。

監察委員會的成立使得過去的“一府兩院”變成新的“一府一委兩院”模式，中國的政治體制建構呈現出一個嶄新的格局。國家政治體制改革由此進入一個新的歷史階段，監察委員會獲得了與行政機關、司法機關并列的政治地位。監察委員會在獨立行使監察權的同時，也需要處理好與其他國家權力監督主體之間的關系。

第一，完善黨的領導和監督。中國特色社會主義最本質的特征就是堅持黨的領導。在現行國家監察體制改革的推動下，監察委員會的法律地位不斷提高，但其本質上依舊處于黨的統一領導之下。因此，在處理兩者關系時，需要建立完善的黨內監督機制來保證監察委員會的順利運行。完善黨內監督制度的建設、強化黨內監督意識、拓寬黨內監督渠道和監督方式，這些都能促進監察委員會的協調運轉。第二，完善與人大的關系。地方各級監察委員都是由人大選舉產生，對人大負責并接受人大的監督，需要按時向人大匯報工作。人大擁有監督監察委員會的權能，監察委員會想更好地依法履行其職責，就要求人大必須充分發揮其監督效能。人大需要不斷優化其監督形式，把問責、罷免、彈劾等監督程序落到實處，做到敢于監督，從而促進監察委員會的職能由程序性向實質性轉變。第三，協調與其他權力監督部門的關系。根據監察法的規定，監察委員會依法獨立行使其職權，不受其他權力監督部門的干涉。但在實際工作中，監察委員會需要與執法、司法等其他權力監督部門協調配合，有機銜接，以更好地履行其檢查監督的職責，從而發揮出其應有的反腐敗效能。當前，監察委員會在與其他權力監督部門之間的權能劃分上尚不夠清晰，因而在反腐工作的實踐中，需要進一步理清它們之間的關系，保證它們之間的協調高效運轉，從而提高監察委員會職權行使的法治化水平。

監察委員會的設置是當下國家監察體制改革的重中之重，它實現了一個從無到有，不斷創新，逐步完善的過程。監察委員會的有效運行寄予了人們對國家監察體制改革的期望與信任，是檢驗此次監察體制改革成果的關鍵性標準。因此，我們需要不斷總結歷史上監察制度變遷的經驗，加強理論研究，將傳統監察體制與當前中國特色社會主義制度下的監察體制有機結合，探尋監察體制發展的規律性，找到適合中國國情的監察體制改革的新思路與新方法，推動中國特色的國家監察體制改革不斷向前邁進。

注釋：

①王愛琦.中國古代監察制度鏡鑒［J］.寧波大學學報，2013，1：66-68.

②張京凱.南京國民政府時期監察法制及其史鑒價值［J］.國家行政學院學報，2016，6：109-114.

③張京凱.南京國民政府時期監察法制及其史鑒價值［J］.國家行政學院學報，2016，6：109-114.

④馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和任務［J］.國家行政學院學報，2016，6：15-21.

⑤韓大元.論國家監察體制改革中的若干憲法問題［J］.法學評論，2017，3：11-22.

⑥張敏彥.全國31個省區市三級監察委員會全部產生［ER/OL］.新華網，2018-2-15.

⑦馮文雅.（授權發布）中華人民共和國監察法［ER/OL］.新華網，2018-3-26.