大數(shù)據(jù)時(shí)代下的政府治理：機(jī)遇、挑戰(zhàn)、路徑

李 曉

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

一、問(wèn)題的緣起

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)……雨后春筍般進(jìn)入我們的視線(xiàn)，人類(lèi)社會(huì)踏入三個(gè)關(guān)鍵的時(shí)代：網(wǎng)絡(luò)社會(huì)時(shí)代、大數(shù)據(jù)時(shí)代、人工智能時(shí)代。國(guó)家“十三五”規(guī)劃出臺(tái)，明確提出將大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略上升到國(guó)家層面，重視大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性資源的重要地位。科技發(fā)展與社會(huì)變革的關(guān)系緊密而復(fù)雜，我們是否準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)給生活、制度、社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)？大數(shù)據(jù)伴隨著全球化與后工業(yè)進(jìn)程出現(xiàn)，推動(dòng)了生產(chǎn)方式的改變和社會(huì)生產(chǎn)力的提高，重組了人們的生活方式和社會(huì)形態(tài)，為政府治理帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，但其傳播速率快、類(lèi)型多樣、應(yīng)用價(jià)值高的特點(diǎn)也增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素，對(duì)傳統(tǒng)政府治理方式提出了挑戰(zhàn)。各地政府在不同程度地積極探索從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的實(shí)踐，力求進(jìn)行精細(xì)化、智能化治理。我們必須認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)給行政治理運(yùn)作模式帶來(lái)是一個(gè)綜合性問(wèn)題，如何運(yùn)用數(shù)據(jù)、管控?cái)?shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)共享最優(yōu)化地實(shí)現(xiàn)政府治理職能，避免大數(shù)據(jù)技術(shù)的非理性運(yùn)用給社會(huì)帶來(lái)的新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)只停留在技術(shù)層面，需要改變對(duì)原有行政權(quán)力的認(rèn)知模式，厘清新時(shí)代的行政權(quán)力法律關(guān)系，在理念思維、法律框架、結(jié)構(gòu)體系等方面進(jìn)行重構(gòu)。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治理帶來(lái)的機(jī)遇

（一）大數(shù)據(jù)促進(jìn)公共服務(wù)水平的提高

大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的全面提升，破解傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的弊端，以提高公共服務(wù)的均等化、社會(huì)化、效率化水平，促進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理現(xiàn)代化。提高公共服務(wù)水平是政府治理能力提升的價(jià)值追求，也是服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵所在。大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)整合和分析能力可以將龐雜無(wú)序的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為社會(huì)治理所需的信息資源。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，政府建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)將分散儲(chǔ)存在不同部門(mén)、行業(yè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整體規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、共享和開(kāi)發(fā)利用，打破部門(mén)間的“信息孤島”，形成數(shù)據(jù)大腦，簡(jiǎn)化了行政審批的程序性事項(xiàng)，提高了行政服務(wù)效能。

（二）大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府決策科學(xué)化

長(zhǎng)期以來(lái)受“經(jīng)驗(yàn)主義”、“直覺(jué)主義”的影響，政府決策主要以“拍腦袋”的形式。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，靠經(jīng)驗(yàn)憑直覺(jué)的治理方式已經(jīng)無(wú)法準(zhǔn)確把握社會(huì)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，當(dāng)然也就無(wú)法作出準(zhǔn)確的判斷，進(jìn)而無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)主體的個(gè)性化、多樣化需求。大數(shù)據(jù)技術(shù)一定程度改善了這種困境，對(duì)數(shù)據(jù)收集的結(jié)果以可視化圖表的形式進(jìn)行直觀反映，再經(jīng)由分析比對(duì)篩選出含金量高的數(shù)據(jù)信息為決策和實(shí)施過(guò)程提供詳實(shí)科學(xué)的論據(jù)，提高了政府決策的精準(zhǔn)性和前瞻性。還可通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)決策實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、反饋，掌握改進(jìn)方向，真正做到對(duì)決策后跟蹤評(píng)估，優(yōu)化了決策過(guò)程，讓科學(xué)理性成為政府決策的動(dòng)態(tài)考量。

（三）大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府治理方式轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)中，政府作為治理的核心，各層級(jí)的政府構(gòu)成了一個(gè)封閉性的治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織、公民等力量幾乎沒(méi)有參與政府治理的空間。一切皆可數(shù)據(jù)化的時(shí)代”逐漸打破了信息的單向化流通，不同社會(huì)意識(shí)的流動(dòng)性增強(qiáng)，個(gè)人意識(shí)也隨著新興社交媒體開(kāi)放表達(dá)，大數(shù)據(jù)的開(kāi)放包容打破了政府、公眾、社會(huì)組織之間的邊界，社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)不再是“分層”，個(gè)人或社會(huì)組織都可參與到政府治理過(guò)程中進(jìn)行意見(jiàn)傳輸與反饋。政府的行政模式由管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砝砟睿渲卫矸绞揭灿伸o態(tài)化向動(dòng)態(tài)化轉(zhuǎn)變。公民意識(shí)的提高帶來(lái)了多元化的利益訴求，政府需不斷提高施政能力、拓寬反饋渠道，加強(qiáng)政府治理方式的主動(dòng)性和靈活性。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

（一）思維理念的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)資源在社會(huì)的高效流動(dòng)需要社會(huì)及時(shí)更新思維理念，形成與大數(shù)據(jù)時(shí)代相匹配的新型思維——?jiǎng)討B(tài)治理思維。但我國(guó)大數(shù)據(jù)起步較晚，缺乏數(shù)據(jù)文化，無(wú)論是政府部門(mén)還是社會(huì)公眾，都普遍缺少數(shù)據(jù)意識(shí)，對(duì)大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的巨大價(jià)值缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，很多數(shù)據(jù)沒(méi)有得到有效的分析和利用。在社會(huì)治理中既欠缺對(duì)數(shù)據(jù)資源收集的主動(dòng)性，對(duì)現(xiàn)有掌握對(duì)數(shù)據(jù)也未及時(shí)更新，造成無(wú)法準(zhǔn)確知曉公眾的現(xiàn)實(shí)需求、敏銳洞察社會(huì)發(fā)展遭遇瓶頸的困境。

（二）組織結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)控制型政府強(qiáng)調(diào)“人、財(cái)、物”，政府主體依靠縱向的等級(jí)劃分和橫向的部門(mén)分工形成官僚科層組織管理體系，重視權(quán)力運(yùn)作的單一性和權(quán)力傳遞的合法性。這種科層式的一元化體系有其歷史進(jìn)步性和合理性，但隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)代公共管理理論不斷對(duì)其進(jìn)行反省，如強(qiáng)調(diào)科層制結(jié)構(gòu)受制于主體的精力能力和所能憑借的治理資源，在事實(shí)上無(wú)法靈活運(yùn)轉(zhuǎn)和有效傳導(dǎo)等。首先受制度主義控制的官僚制組織無(wú)法按部就班地面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代下難以預(yù)測(cè)的公共危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其次大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)金字塔式科層制的管控嚴(yán)格、層級(jí)分明、權(quán)威至上的管理方式形成了挑戰(zhàn)，各類(lèi)組織趨于扁平化，打破了層層控制下的信息不對(duì)稱(chēng)局面，信息權(quán)力趨于平等。

（三）數(shù)據(jù)共享與安全

數(shù)字或數(shù)據(jù)是國(guó)家或政府管理的基礎(chǔ)，“數(shù)字政府”已成為現(xiàn)代政府的基本標(biāo)志，但目前除了依法公開(kāi)的數(shù)據(jù)外，政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享程度較低。中央層面未建立統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，而各地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)不一，處理技術(shù)不同，政府間數(shù)據(jù)共享困難。相當(dāng)一部分政府機(jī)關(guān)將數(shù)據(jù)資源與政府權(quán)力、部門(mén)利益掛鉤，僅基于本機(jī)關(guān)內(nèi)部需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集分析，不愿在部門(mén)間進(jìn)行協(xié)作共享。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用愈加廣泛，數(shù)據(jù)安全問(wèn)題也就越突出，單一維度的數(shù)據(jù)若發(fā)生泄漏，損失尚且可以估量，但大數(shù)據(jù)時(shí)代從政府到社會(huì)，每個(gè)主體都是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，數(shù)據(jù)一旦泄漏所造成的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是不可控的。除此之外各種信息隨自媒體的傳播，各類(lèi)虛假有害的信息挾裹真實(shí)有益的信息，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的真實(shí)性減損，引發(fā)了新的社會(huì)問(wèn)題、法律糾紛甚至滋生違法犯罪行為，并導(dǎo)致形成新的社會(huì)治理困境。

（四）法律制度的挑戰(zhàn)

“大數(shù)據(jù)”不只是一個(gè)物理概念，它同時(shí)也是一種社會(huì)概念。作為一種新興文化重廣泛運(yùn)用在社會(huì)活動(dòng)中，但如果對(duì)數(shù)據(jù)沒(méi)有法律的約束，超過(guò)合理運(yùn)用的邊界，則會(huì)挑戰(zhàn)法律權(quán)威，影響社會(huì)穩(wěn)定。法律為保持其穩(wěn)定性而相對(duì)具有一定滯后性，無(wú)法囊括社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域出現(xiàn)的所有新問(wèn)題，《網(wǎng)絡(luò)安全法》作為一項(xiàng)基本法律維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的穩(wěn)定，《個(gè)人信息保護(hù)法》和《數(shù)據(jù)安全法》也在國(guó)家的立法計(jì)劃中積極進(jìn)行，但從總體看，目前我國(guó)與大數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，還存在法律法規(guī)表述籠統(tǒng)，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法層次不高、立法不及時(shí)、法律法規(guī)之間相互銜接不夠和系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不強(qiáng)等問(wèn)題，在很多領(lǐng)域還存在法律空白。

四、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理轉(zhuǎn)型的路徑

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念

樹(shù)立適應(yīng)信息社會(huì)的大數(shù)據(jù)意識(shí)，及時(shí)了解大數(shù)據(jù)相關(guān)知識(shí)理論，加大對(duì)社會(huì)治理主體運(yùn)用大數(shù)據(jù)的宣傳及培養(yǎng)力度，積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)改善公共管理和服務(wù)，避免經(jīng)驗(yàn)主義和直覺(jué)主義，加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的把握能力，形成與社會(huì)治理創(chuàng)新相匹配的動(dòng)態(tài)治理思維。

（二）重構(gòu)政府組織結(jié)構(gòu)

政府傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)所表現(xiàn)出來(lái)的官僚形態(tài)和封閉形態(tài)無(wú)法適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代所需的新型治理模式。信息在各部門(mén)間共享使得橫向分工與縱向命令控制的生硬模式被打破，要基于數(shù)據(jù)的共同決策積極促進(jìn)結(jié)構(gòu)組織走向扁平化，由封閉走向開(kāi)放，消除部門(mén)縱向?qū)蛹?jí)和橫向之間的信息鴻溝，創(chuàng)新行政機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，促使行政部門(mén)聯(lián)結(jié)公共利益實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)和整體運(yùn)作，改變各自為政的現(xiàn)象。

（三）建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)

首先增強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)，整合數(shù)據(jù)資源，打破數(shù)據(jù)壟斷格局，帶動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府治理帶來(lái)的社會(huì)價(jià)值，促進(jìn)大數(shù)據(jù)跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的開(kāi)放共享數(shù)據(jù)。其次加大政府對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息資源收集工作，整合各地政府獨(dú)立數(shù)據(jù)平臺(tái)為全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，搭建政府?dāng)?shù)據(jù)共享統(tǒng)一門(mén)戶(hù)，整體規(guī)劃協(xié)調(diào)各部門(mén)的數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)安全保障工作，最后強(qiáng)化政府、企業(yè)和社會(huì)的跨界合作，促使數(shù)據(jù)的占有者以平等的姿態(tài)與一般主體進(jìn)行數(shù)據(jù)交流共享，通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)共享形成協(xié)調(diào)互動(dòng)、互相信任的治理機(jī)制。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

法律不是靜態(tài)的，而是隨社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出相應(yīng)的動(dòng)態(tài)變化。根據(jù)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域帶來(lái)的可能性影響，通過(guò)法律的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)全周期保護(hù)。重視大數(shù)據(jù)的專(zhuān)門(mén)立法，在網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的基礎(chǔ)上推進(jìn)我國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)保障等環(huán)節(jié)的立法工作，彌補(bǔ)相關(guān)法律規(guī)范的缺位。通過(guò)大數(shù)據(jù)立法加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全體系建設(shè)，明晰數(shù)據(jù)隱私與個(gè)人自由的法律邊界，將數(shù)據(jù)開(kāi)放與個(gè)人隱私的矛盾在法律框架內(nèi)合理平衡，將數(shù)據(jù)安全全方位地納入法治化軌道。